Dívida pública indexada à economia permitiria poupar de mais de mil milhões em juros

Portugal pouparia 1.187 milhões de euros em juros num ano de crescimento real igual ou inferior a zero se toda a dívida portuguesa registada em 2019 fosse dívida pública contingente, indexada à situação económica, conclui um estudo da Fundação Francisco Manuel dos Santos (FFMS).

“Tomando como referência o valor da dívida portuguesa registada em maio de 2019, este estudo demonstra que, se toda a dívida tivesse sido emitida nas mesmas condições que os Certificados do Tesouro Poupança Crescimento (CTPC, um instrumento de dívida contingente emitido em 2017) e, simultaneamente, se tivesse registado um crescimento real anual igual a zero, o Estado português teria conseguido poupar cerca de 1.187 milhões de euros durante o ano seguinte através da isenção do pagamento do prémio de remuneração”, conclui o estudo da FFMS.

Este número, destaca, “equivale a 0,6% do Produto Interno Bruto (PIB) de 2018 ou a 20% do défice máximo acordado no Pacto de Estabilidade e Crescimento”.

Intitulado “Dívida indexada ao PIB na economia portuguesa” e coordenado por Gonçalo Pina (ESCP Business School, Berlim), o estudo vai ser apresentado esta quarta-feira durante a primeira sessão de um ciclo de conferências digitais organizado pela FFMS sobre “Dívida e financiamento da economia portuguesa”.

Recordando que a dívida pública portuguesa aumentou de 14% para 108,4% do PIB entre 1970 e 2011 (ou 114,4% em 2011 usando a metodologia do Eurostat), tendo Portugal obtido ajuda financeira neste último ano, o estudo mostra que “Portugal teria reduzido significativamente a acumulação de dívida no período que antecedeu a crise se tivesse contraído dívida contingente”.

“Caso toda a dívida pública desde 1970 tivesse sido indexada ao PIB, em 2011, à data do resgate, a dívida em percentagem do PIB seria igual a 93,5%, ou seja, 15 pontos percentuais abaixo do observado nos dados oficiais”, precisa.

Num cenário alternativo, com taxas de juro mais baixas, o rácio da dívida em relação ao PIB, no mesmo ano, teria sofrido um aumento de três pontos percentuais, mas “seria mais sustentável devido a uma maior capacidade de emitir dívida, decorrente do uso de dívida contingente”, acrescenta.

"Caso toda a dívida pública desde 1970 tivesse sido indexada ao PIB, em 2011, à data do resgate, a dívida em percentagem do PIB seria igual a 93,5%, ou seja, 15 pontos percentuais abaixo do observado nos dados oficiais.”

Salientando que “Portugal continua exposto a choques externos significativos devido à importância que as exportações, a política monetária do Banco Central Europeu e os mercados financeiros internacionais assumem na economia portuguesa”, o estudo demonstra que emitir dívida pública contingente “permite ao Governo ter um portfólio de dívida capaz de absorver melhor os choques externos e ainda reduzir a probabilidade de uma nova crise de dívida”.

Por outro lado, realça também “alguns desafios e custos associados a este tipo de dívida, que deverão ser tidos em conta pelos decisores de política económica, responsáveis pelas análises de custo-benefício da emissão de dívida”.

De acordo com o autor, a emissão da chamada dívida contingente tem vindo a ser proposta internacionalmente com o intuito de melhorar o funcionamento dos mercados de dívida, já que este instrumento indexa os pagamentos ou o nível da dívida do país devedor a variáveis económicas como o PIB ou o preço de exportações importantes para esse país, como o preço do petróleo.

“Indexar os pagamentos da dívida à situação da economia permite ao Estado pagar mais quando a situação económica é boa e pagar menos quando a situação económica é má, funcionando como um estabilizador automático na gestão da dívida”, salienta, acrescentado que a indexação “permite aos governos assegurarem níveis de dívida mais sustentáveis, especialmente durante as fases de abrandamento económico, e aos mercados de dívida pública serem mais estáveis e menos propensos a crises”.

Exemplo da aplicação deste tipo de instrumentos são as obrigações do México indexadas ao preço do petróleo ou as obrigações do Uruguai associadas à evolução dos salários nominais.

Contudo, nota o estudo, a dívida pública atual é quase exclusivamente não contingente, o que significa que os pagamentos não dependem automaticamente do estado da economia e apenas são reduzidos “em casos extremos de incumprimento ou de reestruturação da dívida”. “Muitas vezes, estas reduções chegam tarde demais para evitar uma crise de dívida e os custos económicos a ela associados”, adverte.

"A dívida contingente transfere pagamentos de situações económicas desfavoráveis para situações económicas mais vantajosas. Por um lado, quando o produto é maior que a tendência de longo prazo, os pagamentos da dívida são aumentados. Por outro, quando o produto é inferior à tendência de longo prazo, os pagamentos são reduzidos.”

O estudo analisa ainda a experiência portuguesa com instrumentos de dívida contingente, que consiste na emissão dos Certificados do Tesouro Poupança Mais (CTPM), em 2013, e dos Certificados do Tesouro Poupança Crescimento (CTPC), em 2017.

Estes certificados oferecem uma taxa de juro fixa e um prémio de remuneração variável, dependente do crescimento real do PIB português, e totalizavam cerca de 17 mil milhões de euros em maio de 2019, correspondentes a 6,7 % da dívida total portuguesa, tendo o potencial de poupar 95,7 milhões de euros ao Estado português em juros se o crescimento do PIB real fosse igual ou inferior a zero em 2019.

Segundo se conclui, “estes certificados pagaram sempre aos seus detentores um prémio de remuneração, uma vez que a taxa de crescimento real do PIB entre 2013 e 2019 foi sempre superior a zero”.

Algo que, refere, “ilustra o trade-off existente nos instrumentos de dívida pública contingente: se por um lado estes certificados permitiram a proteção das finanças públicas portuguesas contra cenários de arrefecimento da economia; por outro revelaram-se relativamente caros, tendo em conta o crescimento da economia portuguesa verificado entre 2013 e 2019”.

De acordo com o trabalho, metade dos instrumentos de dívida pública contingente atualmente existentes foram emitidos depois de 1997, o que evidencia “o interesse recente neste tipo de dívida”, sendo que cerca de 41% eram dependentes do comportamento do preço de matérias-primas, 29% da evolução do PIB e 12% da ocorrência de desastres naturais e cerca de 35% dos tinham maturidades entre os 10 e os 25 anos.

“A dívida contingente transfere pagamentos de situações económicas desfavoráveis para situações económicas mais vantajosas. Por um lado, quando o produto é maior que a tendência de longo prazo, os pagamentos da dívida são aumentados. Por outro, quando o produto é inferior à tendência de longo prazo, os pagamentos são reduzidos. Assim, os investidores enfrentam duas fontes de risco: o mesmo risco de incumprimento que existia com a dívida tradicional e o risco de flutuações nos pagamentos contingentes”, explica.