OCDE defende penalização de imóveis vazios e acelerar licenças para combater crise na habitação

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• OCDE destaca a necessidade urgente de reformas fiscais e regulatórias para melhorar a acessibilidade e qualidade das casas.
• Apesar de ter um elevado stock habitacional, a percentagem de habitações não utilizadas em Portugal é das mais altas entre os países da OCDE.
• OCDE recomenda aumentar as taxas efetivas sobre imóveis subutilizados, em particular casas vagas e segundas residências em zonas de maior pressão urbanística.

Portugal é um dos países da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE) com um dos maiores stocks de casas por habitante. Porém, o mercado não está a conseguir garantir casas acessíveis e com qualidade a uma parte significativa da população, destacam os analistas da OCDE num relatório publicado esta terça-feira.

A última edição do relatório “Economic Surveys Portugal 2026”, publicado esta terça-feira, traça um quadro de falhas estruturais na habitação e aponta um pacote de reformas fiscais, regulatórias e sociais para tornar o mercado habitacional mais eficiente, mais justo e mais alinhado com as metas climáticas. ​

Logo à partida, a OCDE refere que “os desafios de acessibilidade da habitação refletem fragilidades de longa data nos mercados de construção e de arrendamento e exigem reformas abrangentes para remover obstáculos ao investimento, mobilizar habitação subutilizada, promover a mobilidade residencial e proteger eficazmente os agregados vulneráveis.”

O vasto stock habitacional poderia ser utilizado de forma mais eficiente (…) a percentagem de habitações não utilizadas como residência principal é a mais elevada entre os países da OCDE.

A OCDE sublinha que, ao contrário do que seria expectável num contexto de forte subida de preços da habitação desde 2013, o investimento em construção de casas tem ficado para trás, notando que “o investimento em habitação tem sido baixo nas últimas décadas”.

Essa realidade é particularmente visível pela evolução da formação bruta de capital fixo em habitação, em percentagem do PIB, que tem andado persistentemente abaixo da média da área do euro. Além disso, o número de novos fogos construídos por cada mil habitantes é reduzido em comparação com muitos outros países da OCDE. A OCDE liga este baixo investimento a vários fatores estruturais no mercado habitacional português:​

• Baixa produtividade no setor da construção: a produtividade do trabalho na construção é inferior à média da economia, o que aponta para fraca concorrência e custos elevados;
• Atrasos no licenciamento: “longos atrasos na obtenção de licenças de construção” penalizam em especial empresas pequenas e jovens;
• Restrições de ordenamento: alterações ao planeamento espacial reduziram o solo disponível para construção, pressionando o preço dos terrenos;
• Escassez de mão de obra e subida dos custos de construção: a falta de trabalhadores qualificados agrava o aumento dos custos.

Ou seja, a oferta de habitação não consegue responder à procura crescente, nem em quantidade nem em tempo útil, o que alimenta a pressão sobre preços no mercado habitacional, sublinha o economista Timo Leidecker no relatório da OCDE.

Um dos pontos centrais do diagnóstico da OCDE é o paradoxo entre muito stock construído e dificuldade de acesso à habitação. “O vasto stock habitacional poderia ser utilizado de forma mais eficiente”, referem os analistas da OCDE, salientando que apesar de Portugal ter um dos maiores números de fogos por mil habitantes na OCDE, “a percentagem de habitações não utilizadas como residência principal – quer estejam devolutas (12 % das habitações em 2021), quer sejam utilizadas como casas de férias (19%) – é a mais elevada entre os países da OCDE”.

A pressionar também a crise na habitação nos últimos anos está, segundo a OCDE, o facto de “o stock de habitação social em regime de arrendamento ser reduzido”.

Timo Leidecker sublinha que “as pessoas que não têm condições financeiras para adquirir habitação a preços de mercado recebem, muitas vezes, um apoio limitado”, e que apesar de tanto o Governo como muitos municípios terem “aumentado significativamente o investimento em habitação social nos últimos anos”, o parque habitacional social estava entre os menores da OCDE em 2022 – apenas atrás da Lituânia.

Portugal é um dos países a apresentar uma das maiores percentagens na União Europeia de pessoas a viver em casas com infiltrações, humidades ou apodrecimento em portas e janelas.

Apesar do reforço recente do investimento público, as conclusões da OCDE apontam para que o peso da habitação social no mercado é “muito inferior à média da OCDE”, com a despesa pública em habitação a rondar apenas 0,1% do PIB em 2022.

Longas listas de espera e um foco quase exclusivo nos agregados mais pobres fazem com que uma parte importante das famílias com baixos e médios rendimentos fique de fora do parque social e também não consiga aceder a rendas de mercado, destaca o relatório da OCDE.

Os especialistas chamam ainda a atenção para a qualidade do parque habitacional, referindo que “a qualidade da habitação e a eficiência energética são muitas vezes fracas”. Entre os problemas apontados estão níveis elevados de pobreza energética, um parque edificado antigo, em que cerca de três quartos dos edifícios foram construídos antes de existirem normas de eficiência energética.

O relatório da OCDE sublinha inclusive que Portugal é um dos países a apresentar uma das maiores percentagens na União Europeia de pessoas a viver em casas com infiltrações, humidades ou apodrecimento em portas e janelas. O resultado é um contraste entre muito betão construído e pouca habitação efetivamente disponível, acessível e com condições adequadas no mercado habitacional português.

Recomendações da OCDE para solucionar a crise na habitação

A subida dos preços da habitação, em conjunto com a estrutura do mercado, não atinge todos por igual. O relatório mostra que as famílias de baixos rendimentos são particularmente afetadas. A OCDE escreve que “muitos agregados de baixos rendimentos estão sobrecarregados com os custos da habitação”. Essa sobrecarga mede‑se pela proporção de rendimento que vai para renda ou prestação do crédito à habitação.

No caso do primeiro quintil de rendimento (20% mais pobres), uma fatia significativa das famílias gasta mais de 40% do seu rendimento disponível em custos de habitação, acima da média de muitos outros países da OCDE.

Entre os pontos centrais está o efeito geracional, com a OCDE a notar que os mais jovens, que ainda não são proprietários ou estão a entrar no mercado habitacional, são os mais expostos à combinação de preços elevados, rendas altas e salários que, apesar de terem crescido desde 2014, partem de níveis historicamente baixos. ​

A OCDE lembra que o número de jovens adultos (29‑35 anos) que continuam a viver com os pais é dos mais altos da União Europeia (mais de 50%), precisamente num país em que o número total de casas por habitante é muito elevado.

Uma mudança gradual da tributação das transações para a tributação da propriedade e a aplicação de impostos mais elevados a imóveis subutilizados pode reforçar a oferta, promover uma afetação mais eficiente da habitação e melhorar a equidade.

Para os técnicos da OCDE é claro que a crise de acessibilidade da habitação em Portugal não se resolve com medidas avulsas, mas com um pacote consistente que mexa em várias frentes do mercado habitacional ao mesmo tempo: desde as regras de construção e o desenho de impostos até ao reforço do arrendamento e da habitação social.

No plano fiscal, a OCDE assinala que “os impostos sobre transações imobiliárias são elevados, enquanto a tributação recorrente sobre a propriedade é baixa.” Na prática, isto significa uma forte dependência de impostos como o IMT (transações) e menor peso relativo do IMI (propriedade), num contexto em que as receitas deste último se afastaram da evolução dos valores de mercado das casas. É nesse sentido que OCDE recomenda uma mudança gradual: ​

• Reduzir a carga sobre as transações, baixando o peso de impostos como o IMT, que hoje desincentivam a mobilidade residencial e a mudança para casas mais adequadas;
• Reforçar a tributação recorrente sobre a propriedade, atualizando bases tributárias para refletir melhor os valores de mercado;
• Aumentar as taxas efetivas sobre imóveis subutilizados, em particular casas vagas e segundas residências em zonas de maior pressão urbanística, de forma a incentivar a sua colocação no mercado habitacional.

“Uma mudança gradual da tributação das transações para a tributação da propriedade e a aplicação de impostos mais elevados a imóveis subutilizados pode reforçar a oferta, promover uma afetação mais eficiente da habitação e melhorar a equidade”, destacam os técnicos da OCDE.

Do lado da oferta, a OCDE defende que é preciso tornar as regras de construção e planeamento mais “amigas do investimento”, sem perder de vista os objetivos ambientais. Isso significa simplificar e acelerar licenciamentos; clarificar critérios de transformação de solo rural em urbano, com contrapartidas em habitação social ou acessível; e reduzir incerteza regulatória para promover novos projetos de habitação.

Em paralelo, o relatório sublinha que o mercado de arrendamento continua pouco desenvolvido, incluindo para as famílias de baixos rendimentos, propondo assim:​

• Um quadro regulatório que proteja inquilinos, mas garanta previsibilidade e incentivos suficientes para os proprietários investirem em novas casas e em reabilitação;
• Reforço de instrumentos como contratos de arrendamento acessível e apoio a operadores sem fins lucrativos ou de lucro limitado, à imagem do que sucede noutros países da OCDE.

Na vertente social, a OCDE considera que o esforço recente, incluindo mais de 1,2 mil milhões de euros do PRR para alojar cerca de 26 mil agregados até 2026, é positivo, mas insuficiente face às necessidades identificadas. ​

O relatório conclui que para convergir com a média de países que, como Portugal, têm um parque social direcionado sobretudo para agregados de muito baixos rendimentos, seria necessário um aumento de escala muito superior ao atualmente planeado.

Segundo a OCDE, os municípios, que hoje detêm 84% do parque social, precisam de metas de investimento claras, financiamento estável e apoio técnico para conseguirem responder. Além disso, os especialistas consideram ser crucial alargar e tornar mais bem direcionados os subsídios ao arrendamento, garantindo que chegam primeiro aos agregados de rendimentos mais baixos, evitando ao mesmo tempo alimentar novas subidas de preços nas zonas de maior pressão, o que exige coordenação com medidas de aumento da oferta.

A fotografia que a OCDE faz da habitação em Portugal assenta num mercado com pouco investimento em novas casas, muito stock subutilizado, parque social reduzido, mercado de arrendamento frágil, qualidade frequentemente baixa e uma parte relevante das famílias de baixos rendimentos estrangulada pelos custos da casa. ​

As recomendações convergem num ponto essencial: sem uma reforma coordenada do mercado habitacional – fiscal, regulatória, social e energética –, o país continuará com muito betão construído, mas pouca habitação verdadeiramente acessível e adequada.