De défice a excedente, as diferenças entre o Banco de Portugal, o Conselho das Finanças Públicas e o Governo

O ano orçamental de 2025 não revelou apenas um excedente das contas públicas superior ao que constava do Orçamento do Estado, mas desvios das projeções das principais instituições nacionais, como o Banco de Portugal, sem paralelo em anos anteriores. Joaquim Miranda Sarmento projetou um saldo de 0,3% do Produto Interno Bruto (PIB), fechou o ano com um excedente de 0,7%, mas quer o Banco de Portugal (liderado ainda por Mário Centeno), quer o Conselho das Finanças Públicas mantiveram projeções de défice ao longo do ano que acabaram por evidenciar uma diferença de até oito décimas face ao valor apurado.

Para 2025, o Ministério das Finanças projetava um excedente de 0,3% do PIB. Com o decurso do ano, o ministro das Finanças, Joaquim Miranda Sarmento, foi revelando-se mais otimista e começou a sublinhar que o saldo seria de “pelo menos” aquele valor. Os dados conhecidos na semana passada revelaram que entre a receita e a despesa o resultado foi mais favorável do que o esperado, situando-se em 0,7% do PIB, uma diferença de 0,4 pontos percentuais (pp.) face à previsão do Orçamento do Estado.

Mas se o Governo foi conservador relativamente no resultado final, as projeções do Banco de Portugal (BdP) e o Conselho das Finanças Públicas (CFP) afastaram-se de forma particularmente significativa do número final apurado pelo Instituto Nacional de Estatística (INE) quando comparado com as de 2024 (e de anos anteriores). As projeções consideradas incluem dois momentos no ano – a divulgação feita em junho e dezembro no caso do Banco de Portugal e a feita em março/abril e setembro no caso do CFP. Em ambos os casos as diferenças variam entre 0,7 pp. e 0,8 pp. quando comparadas com o resultado de 2025.

Em dezembro de 2024, o Banco de Portugal projetava um défice de 0,1%, alertando para a evolução da despesa corrente primária, na sequência dos diversos acordos de carreiras especiais na Administração Pública, mas em junho de 2025, quando já o ministro das Finanças garantia o cumprimento do saldo excedentário, Mário Centeno insistia nas críticas, e na estimativa de défice no ano.

Depois, no “Boletim Económico” de 2025, já com um novo governador em funções há poucos dias, o regulador bancário reviu em ligeira alta as projeções, passando para um resultado de 0% em 2025. No primeiro caso, verifica-se uma diferença de 0,8 pontos face ao resultado final, reduzindo-se para 0,7 pontos com a atualização de dezembro de 2025

O que se destaca é a diferença destas projeções com o acerto do Banco de Portugal em anos anteriores. Em junho de 2024, o Banco de Portugal previu para 2024 um excedente orçamental de 1%, atualizando-o para 0,6% em dezembro, valor no qual se cifrou. Já em 2023, em junho a previsão para esse ano do regulador bancário situava-se em -0,1%, sendo melhorada para 1,1% em dezembro, voltando a verificar-se.

Por seu lado, a projeção do Conselho das Finanças Públicas divulgada em abril e setembro do ano passado apontavam para um saldo orçamental nulo, pelo que a diferença face ao número apurado pelo INE foi de 0,7 pontos percentuais, mas o organismo independente liderado por Nazaré Costa Cabral protegeu-se com o alerta para almofadas potenciais que poderiam vir a permitir um saldo ligeiramente positivo. “Esta projeção é, no entanto, sensível a alguns fatores como sejam o grau de execução do investimento público, dos empréstimos PRR e evolução dos impostos diretos, em particular do IRS (por via do menor volume de reembolsos esperado, cujo efeito é pontual), e da utilização de mecanismos de contenção orçamental, pelo não se pode excluir a possibilidade de ligeiro excedente orçamental“, pode ler-se, porém, no relatório de abril do ano passado publicado pela instituição.

Quando comparada a diferença entre as projeções e o resultado final a do ano passado também foi superior ao de 2024. Em abril de 2024, por exemplo, o CFP projetava um saldo de 0,5%, melhorando a perspetiva para 0,7% em setembro, tendo o resultado final fixando-se em 0,6%. Já em março de 2023, ainda na ressaca da crise inflacionista e dos preços da energia (e quando também o Governo estimava um défice), a instituição projetava um défice de 0,6%, que foi fortemente revisto em alta para 0,9% em setembro, situando-se 1,7 pontos e 0,2 pontos, respetivamente, abaixo dos 1,1% finais apurados pelo INE.

Uma análise mais aprofundada revela que, entre 2018 e 2025, o CFP não mostra um enviesamento forte e persistente nem para otimismo nem para pessimismo, mas revê as previsões entre a primavera e o outono quando o contexto muda. As maiores revisões registaram-se em 2023 (de -0,5% para 0,9%, melhoria de 1,4 pp.) e 2022 (de -0,3% para -1,3%, agravamento de 1 pp.). Em 2020, ano de pandemia, o exercício de primavera já era excecional, com dois cenários e um défice de -6,5% no cenário base e -9,3% no severo, o que torna esse ano pouco comparável com os restantes.

No Banco de Portugal, a leitura é mais curta porque o ponto de partida verificável, é apenas junho de 2023, altura em que o regulador começou a divulgar projeções orçamentais. A comparação entre as duas instituições revela, contudo, que o CFP era mais prudente na primavera de 2023 do que o BdP em junho. Já em 2024, o CFP começou em 0,5% e terminou em 0,7%, enquanto o BdP foi de 1% em junho para 0,6% em dezembro, com ambos a apontarem um excedente, ainda que o regulador se revelasse mais otimista no início. Na fotografia final, quer em 2024, quer em 2025 verifica-se uma convergência entre as duas entidades.

O DNA do excedente de 2025

O excedente orçamental do ano passado revela duas tendências. A primeira é que as receitas fiscais e contributivas, suportadas pelo dinamismo da economia e do mercado de trabalho, continuam a ser decisivas para o saldo final. A segunda é que o investimento público executado se fixa abaixo do orçamentado.

Os dados divulgados pelo INE na semana passada, indicam que a receita fiscal subiu 6,7% para 108,7 mil milhões de euros, refletindo o crescimento da atividade económica. Tendo o PIB nominal aumentado 5,9%, esta evolução resultou numa subida da carga fiscal em 0,2 pontos percentuais para 5,4% em 2025.

Paralelamente, o investimento público ficou mais uma vez subexecutado, continuando uma tendência transversal a vários governos. Os dados do INE indicam que a Formação Bruta de Capital Fixo (FBCF) ascendeu a cerca de 9,2 mil milhões de euros, quando o Orçamento do Estado de 2026 (OE2026) apontava para 10,2 mil milhões de euros. Ainda assim, a taxa de execução aumenta para mais de 89%, acima dos 84,3% registados em 2024.

A despesa total do Estado variou no total 6,6% em 2025 para 130,9 mil milhões de euros, tendo a despesa corrente aumentado 6,3 mil milhões de euros (5,6%) em consequência do crescimento das remunerações dos empregados (+7,6%) e das prestações sociais, exceto transferências sociais em espécie (+6,2%).

No final das contas, o Governo registou um excedente orçamental de 2.058,6 milhões de euros, mais 1.795 milhões do que o valor esperado para este ano, antes da guerra no Médio Oriente.