Constitucional volta a travar lei que limita regresso da Função Pública à Caixa Geral de Aposentações

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• O Tribunal Constitucional declarou inconstitucionais normas que restringem o regresso de trabalhadores da Administração Pública à Caixa Geral de Aposentações, reafirmando a proteção da confiança.
• A decisão do TC confirma a jurisprudência que garante o direito à reinscrição na CGA para trabalhadores que interromperam funções após 2006, contrariando a Lei n.º 45/2024.
• Com esta decisão, o Tribunal limita a capacidade do legislador de alterar retroativamente direitos na Função Pública, protegendo expectativas legítimas dos trabalhadores.

O Tribunal Constitucional (TC) voltou a declarar inconstitucionais normas que restringem o regresso de trabalhadores da Administração Pública à Caixa Geral de Aposentações (CGA) — regime mais favorável do que o da Segurança Social, designadamente no pagamento de baixas médicas –, consolidando uma jurisprudência firme contra a aplicação retroativa de regras mais desfavoráveis. A decisão assenta na violação do princípio da proteção da confiança, consagrado no artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa.

No acórdão n.º 325/2026, os juízes rejeitam o recurso do Ministério Público e confirmam a decisão do Supremo Tribunal Administrativo (STA), que já tinha recusado aplicar a Lei n.º 45/2024 por violação da Constituição. É a segunda decisão do Palácio Ratton favorável à reinscrição de trabalhadores do Estado no sistema de proteção social convergente. Ao fim de três juízos nesse sentido, o TC tem de se pronunciar de forma geral e abstrata, valendo para todas as situações.

Em causa estão os números 1 e 2 do artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, apresentados pelo legislador como uma “interpretação autêntica” da lei de 2005 que iniciou a convergência entre o regime da Função Pública e a Segurança Social. Na prática, o diploma passou a impedir, como regra, a reinscrição na CGA de trabalhadores que cessaram funções após 2006 e regressaram ao setor público, admitindo apenas exceções muito limitadas.

De salientar que o subsistema de proteção social deixou de aceitar novos subscritores desde 1 de janeiro de 2006. Ou seja, apenas os trabalhadores que estavam inscritos em data anterior podem regressar à CGA quando voltem a exercer funções na Administração Pública.

O artigo, declarado novamente inconstitucional e que contraria vários acórdãos de tribunais superiores, estabelece que só é possível a reinscrição de funcionários públicos quando se verifique que não existiu descontinuidade temporal na prestação de trabalho ao Estado ou, existindo, se comprove que foi involuntária, limitada no tempo e justificada pelas especificidades próprias da carreira. Para além disso, é preciso comprovar que o funcionário não exerceu atividade remunerada durante o período em que interrompeu o vínculo público.

O Tribunal Constitucional considera que esta solução não resulta da lei anterior e que, ao pretender produzir efeitos desde 2006, assume natureza retroativa. “Uma lei retroativa restritiva de direitos é, à partida, constitucionalmente ilegítima”, sublinha o acórdão.

Uma lei retroativa restritiva de direitos é, à partida, constitucionalmente ilegítima.

Um dos pontos centrais da decisão é a rejeição da qualificação da lei como interpretativa. Para o Tribunal, o legislador não se limitou a esclarecer o sentido da lei de 2005 — alterou-o profundamente. “A norma fiscalizada não se pode entender uma norma interpretativa, é antes um quadro normativo inovador”, concluem os juízes.
Essa alteração traduziu-se na introdução de novos requisitos para a reinscrição na CGA, “não extraíveis da letra nem da teleologia da norma originária”, contrariando uma jurisprudência administrativa estável ao longo de quase duas décadas.

O acórdão é particularmente crítico quanto ao impacto da lei nos trabalhadores afetados, falando numa verdadeira eliminação de direitos previamente reconhecidos: “A ablação, unilateral e injustificada, do direito a reinscrição (…) representa uma lesão arbitrária em direitos legais e legítimos.” Até à entrada em vigor da lei de 2024, os tribunais vinham entendendo de forma consistente que trabalhadores com vínculo anterior a 2006 mantinham o direito a regressar à CGA, mesmo após interrupções de carreira. Essa interpretação, recorda o Tribunal, tornou-se “unívoca e consolidada”, criando expectativas legítimas que não podem ser frustradas retroativamente.

A decisão assenta, assim, na violação do princípio da proteção da confiança, integrante do Estado de Direito consagrado no artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa. Segundo os juízes, estão preenchidos os critérios exigidos pela jurisprudência constitucional: houve uma atuação do Estado geradora de expectativas, essas expectativas eram legítimas, influenciaram decisões de vida dos trabalhadores e não existe interesse público suficiente que justifique a sua frustração.

A ablação, unilateral e injustificada, do direito a reinscrição (…) representa uma lesão arbitrária em direitos legais e legítimos.

O Tribunal reconhece que o legislador pode reformar o sistema de proteção social e prosseguir a convergência com o regime geral. Mas impõe limites claros. “Nada proibia o Estado de proceder à reorganização do sistema (…). Isso não significa, porém, que fosse permitido (…) amputar direitos de terceiros consolidados”, defende.

Os juízes afastam ainda a existência de um interesse público suficientemente forte — como a sustentabilidade financeira da CGA — que pudesse justificar a aplicação retroativa da nova lei.

O acórdão agora proferido não surge isolado. O Tribunal Constitucional tem reiterado esta posição desde 2025, nomeadamente no acórdão n.º 689/2025. Perante a ausência de elementos novos, os juízes optaram por reafirmar essa orientação: “Cumpre reiterar o mesmo juízo de inconstitucionalidade.”

Com esta decisão, mantém-se o direito à reinscrição na CGA para trabalhadores que interromperam funções após 2006 e regressaram antes da entrada em vigor da Lei n.º 45/2024 de 27 de dezembro de 2024. O Tribunal confirma ainda a decisão que determinou a reinscrição da trabalhadora em causa no regime de proteção social convergente.

O acórdão foi aprovado por unanimidade na 1.ª secção, consolidando um entendimento que limita a margem do legislador para alterar retroativamente direitos na Função Pública.

Pelo menos 11 sentenças, em primeira instância, já declararam a lei inconstitucional

O Tribunal Constitucional já recebeu, por via de recurso do Ministério Pública, 11 sentenças de primeira instância que declararam inconstitucional a norma interpretativa, com origem no anterior Governo de Luís Montenegro e viabilizada pelo Parlamento, que limita a reinscrição de funcionários públicos na CGA, tal como o ECO noticiou. Ao fim de três juízos nesse sentido, o plenário terá de se pronunciar de forma geral e obrigatória, concluindo se a lei em causa viola efetivamente a Constituição. Se for essa a decisão final, o diploma cai e será eliminado do ordenamento jurídico.

A CGA tem estado a rejeitar milhares de pedidos, sobretudo de professores que sofreram interrupções letivas por termo de contratos, o que os excluiu do sistema da CGA, ao abrigo da tal lei interpretativa, considerada inconstitucional.

Por exemplo, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel emitiu pelo menos cinco sentenças, depois de recursos apresentados pela Federação Nacional de Professores (Fenprof), e concluiu que a norma é inconstitucional por “violação do princípio da confiança”, indicando que os trabalhadores em causa devem ser registados novamente na CGA, tal como o ECO já avançou. Estas decisões dizem apenas respeito às situações particulares de sete docentes, não podendo aplicar-se a todos os funcionários públicos.

Os professores em causa exerceram funções em várias escolas, tendo iniciado e cessado contratos. Posteriormente a 2006, ano em que o sistema previdencial da Administração Pública foi encerrado, interromperam a atividade letiva durante alguns anos e depois regressaram à escola pública, mas foram-lhes negados os pedidos para se registarem na CGA, cujo regime é mais favorável do que o da Segurança Social designadamente no pagamento de baixas médicas.

Face aos vários acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo (STA) favoráveis ao regresso de trabalhadores à CGA, o juiz de Penafiel acabou por lhes dar razão, argumentando que a norma interpretativa viola “o princípio da confiança”. As decisões do STA foram proferidas no ano passado, já depois da entrada em vigor da lei de dezembro de 2024 que restringe o registo de funcionários públicos que saíram e voltaram a trabalhar para o Estado.

Ao declarar a inconstitucionalidade da lei que limita a reinscrição na CGA, “o tribunal obriga o Ministério Público a recorrer para o Tribunal Constitucional e, até chegar a uma decisão, são suspensos os efeitos da sentença da primeira instância”, esclarece Tiago Duarte, professor de Direito Constitucional da Universidade Católica.

Agora, o Tribunal Constitucional volta a pronunciar-se perante novo e segundo recurso do Ministério Público, confirmando a decisão anterior, isto é, declarando a inconstitucionalidade dos n.ºs 1 e 2 do artigo 2.º da Lei n.º 45/2024 de 27 de dezembro de 2024.

Ao terceiro juízo no mesmo sentido, o plenário de juízes terá de se reunir. Se a maioria confirmar as decisões, “a norma terá de ser eliminada do ordenamento jurídico”, explicou ao ECO o constitucionalista Tiago Duarte. Como consequência, todos os funcionários públicos que estavam na CGA, antes de 1 de janeiro de 2006; perderam, entretanto, a inscrição, por terem deixado de trabalhar para o Estado; e regressaram à Função Pública mais tarde, vão poder reingressar, sem limitação alguma, na CGA.