Os quatro riscos que a UTAO aponta às contas do Estado para este ano

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• A UTAO avisa que o excedente orçamental de 2025 não garante o sucesso da meta orçamental para este ano.
• O atraso no PRR obriga o Estado a executar o dobro do previsto este ano para não perder fundos, num valor equivalente a 60% da despesa total da “Bazuca” europeia.
• Tempestades, manutenção do desconto no ISP e guerra no Médio Oriente são outros dos fatores que baralham a meta orçamental traçada pelo Governo para este ano.

Portugal encerrou 2025 com um excedente orçamental de 0,7% do PIB, o melhor resultado em mais de três décadas, apenas superado pelo de 2023, e o terceiro ano consecutivo em terreno positivo desde o início da série histórica do INE, em 1995. O desempenho surpreendeu o próprio Governo, já que o Ministério das Finanças tinha previsto um excedente de apenas 0,3% do PIB. Mas este bom ponto de partida não garante a meta para este ano.

A Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) da Assembleia da República, num relatório publicado na sexta-feira, refere que “a execução orçamental de 2026 encontra-se sujeita a um conjunto significativo de riscos descendentes, tanto de natureza interna como externa, que poderão comprometer o objetivo orçamental do Orçamento do Estado — 0,1% do PIB.”

O primeiro risco chegou logo no arranque do ano, vindo da natureza, com as tempestades que assolaram Portugal no primeiro trimestre a gerarem custos adicionais para o Estado. A UTAO nota que “surgiram pressões adicionais do lado da despesa, decorrentes das medidas de mitigação dos eventos climáticos adversos (fenómenos meteorológicos extremos) que afetaram Portugal no primeiro trimestre.” Estas despesas não estavam previstas no Orçamento do Estado para 2026 (OE 2026) e pesam diretamente sobre o saldo que o Governo quer manter positivo.

A persistência desta instabilidade [conflito no Médio Oriente] poderá traduzir-se numa evolução económica abaixo do previsto, com reflexos nas finanças públicas por via do funcionamento dos estabilizadores automáticos – menor receita de impostos e maior despesa com prestações sociais.

A este fator junta-se a persistência da União Europeia para que Portugal elimine a redução do ISP – Imposto sobre os Produtos Petrolíferos, que foi introduzida como resposta temporária ao choque energético provocado pela invasão russa da Ucrânia. A medida equivale a uma redução da taxa do IVA que incide sobre este imposto de 23% para 13%, custando 643 milhões de euros ao erário público somente em 2025.

A UTAO sublinha que “a permanência em vigor desta medida genérica de apoio aos combustíveis fósseis contraria a Recomendação do Conselho da União Europeia de 9 de julho de 2024, novamente reiterada nas Recomendações do Conselho da União Europeia de 21 de outubro, na apreciação da Comissão Europeia ao Projeto Orçamental Português para 2025 e na Recomendação da Comissão Europeia no Relatório Específico para Portugal no contexto da coordenação de políticas económicas e orçamentais do Semestre Europeu Primavera.” A Proposta de Orçamento do Estado para 2026 previa a retirada gradual desta medida, mas a crise geopolítica travou esse processo.

E é precisamente a instabilidade geopolítica, em especial os conflitos no Médio Oriente, que representa o terceiro vetor de risco externo identificado pela UTAO. “A persistência desta instabilidade poderá traduzir-se numa evolução económica abaixo do previsto, com reflexos nas finanças públicas por via do funcionamento dos estabilizadores automáticos — menor receita de impostos e maior despesa com prestações sociais”, advertem Filipa Almeida Cardoso, Jorge Silva e Vítor Nunes Canarias, autores do relatório.

Além disso, a UTAO refere que “existe o risco da guerra provocar um choque energético, com consequentes pressões inflacionistas, gerando necessidades de intervenção pública que não se encontram previstas no OE2026, implicando perdas de receita e acréscimos de despesa.”

É justamente essa a razão por continuar “a vigorar a medida de redução do ISP, indexada ao ganho adicional de IVA que decorre do aumento do preço dos combustíveis, cujo impacto deverá aumentar”, sendo que “foram também anunciadas medidas de apoio ao setor dos transportes e ao consumidor, configurando riscos descendentes para o saldo orçamental.” Mas o maior risco para o saldo de 2026, segundo a UTAO, é de natureza interna e tem nome: o Plano de Recuperação e Resiliência (PRR).

Fonte de pressão vinda de Bruxelas

A “Bazuca” europeia, financiado pelos fundos europeus NextGenerationEU, tem 2026 como ano de encerramento e acumula um atraso significativo que concentra neste único ano uma fatura sem precedentes.

“O ano de 2026 concentra 60% da despesa total deste plano — 13,1 mil milhões de euros (4,1% do PIB) –, com o maior recurso à componente de empréstimos como fonte de financiamento — 3,8 mil M (1,2% do PIB) —, que agrava o saldo orçamental, constituindo uma pressão adicional à execução orçamental”, destaca a UTAO.

Só para este ano, o Orçamento do Estado para 2026 previa executar uma despesa de 7.629 milhões de euros em PRR, mas a subexecução acumulada nos anos anteriores faz com que, para concluir o plano, seja necessário executar 13,1 mil milhões de euros, quase o dobro, até 31 de dezembro.

“Este agravamento do saldo orçamental reflete a incapacidade de implementação do PRR no prazo previsto e constitui a materialização de um risco orçamental descendente anteriormente sinalizado pela UTAO”, lê-se no relatório.

Ao contrário da despesa financiada por subvenções europeias, que é neutra para o saldo, a despesa financiada pela componente de empréstimos do NextGenerationEU agrava o saldo orçamental, porque os empréstimos são contabilizados como passivos financeiros e não como receita. No conjunto de 2025, os empréstimos do PRR já pesaram 819 milhões de euros no saldo, agravando-o em 0,3% do PIB.

Somados, estes quatro fatores formam um quadro de pressão sobre uma meta orçamental estreita (excedente de 0,1% do PIB), com a UTAO a notar que o excedente de 0,7% registado em 2025 foi, em parte, fruto da subexecução do PRR, que adiou 538 milhões de euros de despesa, e da contenção da despesa corrente.

Em 2026, esse efeito “almofada” desaparece, e o Estado terá de executar o que foi adiado, enfrentar os custos das tempestades, sustentar a redução do ISP num contexto energético volátil e lidar com as incertezas geopolíticas.