Lei que trava reinscrição da Função Pública na CGA arrisca ser inconstitucional com força geral e obrigatória

A lei que limita a reinscrição da Função Pública na Caixa Geral de Aposentações (CGA) — regime mais favorável do que o da Segurança Social, designadamente no pagamento de baixas médicas — arrisca mesmo ser inconstitucional com força geral e obrigatória, o que pode abrir a porta ao regresso de milhares de funcionários públicos ao sistema de proteção social convergente. Já há pelo menos quatro acórdãos do Tribunal Constitucional (TC) a pronunciarem-se pela inconstitucionalidade do diploma de 2024, aprovado pelo Parlamento, e com origem numa proposta de lei do primeiro Governo de Luís Montenegro. E o Ministério Público já propôs a fiscalização abstrata sucessiva, revelou ao ECO fonte oficial do Tribunal Constitucional.

Ao fim de três juízos no mesmo sentido, o Ministério Público pode iniciar um procedimento de fiscalização abstrata sucessiva e se o plenário de juízes decidir que a norma viola efetivamente a Constituição terá de ser eliminada do ordenamento jurídico, valendo para todas as situações, segundo constitucionalistas consultados pelo ECO.

Tendo o Ministério Público já avançado com o processo, “o Tribunal Constitucional deve estar a analisar a proposta”, antevê o constitucionalista Tiago Duarte. No entanto, a decisão “poderá demorar, uma vez que o presidente, José João Abrantes, está de saída e o Parlamento ainda tem de eleger os quatro juízes que ficarão em falta, o que deverá acontecer só no final deste mês“, lembra o constitucionalista José Moreira da Silva.

Questionado pelo ECO, fonte oficial do Tribunal Constitucional respondeu que “o processo relativo à fiscalização abstrata sucessiva da constitucionalidade de normas da Lei nº 45/2024, de 27/12, proposto pelo Ministério Público, ainda não tem data previsível para a prolação de acórdão”.

O processo relativo à fiscalização abstrata sucessiva da constitucionalidade de normas da Lei nº 45/2024, de 27/12, proposto pelo Ministério Público, ainda não tem data previsível para a prolação de acórdão.

O Palácio Ratton informou ainda que “nos termos do disposto no artigo 82º da Lei n.º 28/82, de 15/12 (LTC), ‘Sempre que a mesma norma tiver sido julgada inconstitucional ou ilegal em três casos concretos, pode o Tribunal Constitucional, por iniciativa de qualquer dos seus juízes ou do Ministério Público, promover a organização de um processo (…), seguindo-se os termos do processo de fiscalização abstrata sucessiva da constitucionalidade (…)'”.

Para já, o Governo não revela se tenciona tomar iniciativa alguma. Até ao fecho deste artigo, o Ministério do Trabalho, que tutela a CGA, não respondeu às perguntas do ECO nem tão pouco quantificou o impacto para as contas públicas, designadamente para a CGA — que já tem um buraco de quase sete mil milhões de euros, compensado pelo Orçamento do Estado — do regresso de milhares de trabalhadores do Estado que se encontravam inscritos na CGA antes de 2006 e que perderam entretanto o vínculo devido a interrupções da carreira.

O subsistema de proteção social deixou de aceitar novos subscritores desde 1 de janeiro de 2006. Ou seja, apenas os trabalhadores que estavam inscritos em data anterior podem regressar à CGA quando voltem a exercer funções na Administração Pública. Mas a lei de 2024 impôs limites, estando a vedar o acesso de milhares de funcionários ao sistema de proteção social convergente.

No mês passado, mais concretamente a 21 de abril, o Palácio Ratton emitiu um quarto juízo que dita que a norma viola o princípio fundamental da proteção da confiança, consolidando uma jurisprudência firme contra a aplicação retroativa de regras mais desfavoráveis, depois de se ter pronunciado no mesmo sentido em março. As decisões, que confirmam os acórdãos dos tribunais de primeira instância, valem apenas para os casos concretos, em que o Ministério Público é o recorrente, mas dão já indicação da orientação que está a ser seguida pelo Constitucional, em linha também com o Supremo Tribunal Administrativo (STA).

Em causa estão os números 1 e 2 do artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, apresentados pelo legislador como uma “interpretação autêntica” da lei de 2005 que iniciou a convergência entre o regime da Função Pública e a Segurança Social. Na prática, o diploma passou a impedir, como regra, a reinscrição na CGA de trabalhadores que cessaram funções após 2006 e regressaram ao setor público, admitindo apenas exceções muito limitadas.

O artigo, declarado agora novamente inconstitucional, e que contraria vários acórdãos de tribunais superiores, estabelece que só é possível a reinscrição de funcionários públicos quando se verifique que não existiu descontinuidade temporal na prestação de trabalho ao Estado ou, existindo, se comprove que foi involuntária, limitada no tempo e justificada pelas especificidades próprias da carreira. Para além disso, é preciso comprovar que o funcionário não exerceu atividade remunerada durante o período em que interrompeu o vínculo público.

O Tribunal Constitucional considera que esta solução não resulta da lei anterior e que, ao pretender produzir efeitos desde 2006, assume natureza retroativa. “Uma lei retroativa restritiva de direitos é, à partida, constitucionalmente ilegítima”, sublinha o acórdão de março deste ano.

Uma lei retroativa restritiva de direitos é, à partida, constitucionalmente ilegítima.

No mesmo sentido, a deliberação mais recente, de abril, volta a evocar o mesmo princípio para justificar a inconstitucionalidade da lei. A decisão, constante do acórdão n.º 367/2026, confirma a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra e reforça a jurisprudência recente sobre o tema.

Em causa estava a situação de três professoras que, após terem iniciado funções antes de 2006, viram a sua ligação à CGA interrompida e posteriormente retomada. Com a entrada em vigor da Lei n.º 45/2024, o legislador introduziu novos critérios para a reinscrição com efeitos retroativos. Essas regras foram contestadas em tribunal. E o TC acabou por dar razão às três docentes ao reconhecer o direito à manutenção do registo na CGA, apesar de interrupções nos seus vínculos laborais.

O caso volta a centrar-se na interpretação do artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, que introduziu novos critérios para a reinscrição na CGA, designadamente exigências relativas à continuidade dos vínculos e à natureza das interrupções. O legislador determinou ainda que essas regras produzissem efeitos retroativos a 2006, data da reforma que fechou o regime a novos subscritores.

Para o tribunal de primeira instância (Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra), estas normas constituíam “disposições inovadoras, pois constituem apenas uma aparente norma interpretativa, com efeitos expressamente retroativos”, acrescentando que o legislador “violou a confiança legítima dos particulares”.

A decisão sublinhou que a jurisprudência vinha sendo uniforme ao reconhecer o direito à reinscrição na CGA a trabalhadores que já integravam o sistema antes de 1 de janeiro de 2006, independentemente de hiatos temporais ou da natureza da interrupção do vínculo. Como se lê na sentença, “esses factos nunca foram considerados pela jurisprudência como requisitos necessários ao direito à reinscrição”.

Ministério Público alinha com o Tribunal e defende a inconstitucionalidade das normas

O Ministério Público (MP) recorreu para o Tribunal Constitucional, como é obrigatório quando uma norma é desaplicada por inconstitucionalidade. No entanto, nas suas alegações, o próprio MP alinhou com a jurisprudência consolidada do Tribunal, defendendo a inconstitucionalidade das normas.

O Ministério Público sustentou que, “na ausência de qualquer especificidade que induza a divergir”, deveria reiterar-se o entendimento de acórdãos anteriores, que já tinham julgado inconstitucionais soluções idênticas. O Tribunal Constitucional acompanhou essa posição e recusou dar provimento ao recurso. Na deliberação, os juízes destacam que a questão já foi amplamente analisada e decidida em múltiplos arestos, incluindo em três anteriores acórdãos.

A decisão retoma, em particular, os fundamentos do acórdão n.º 1047/2025, sublinhando que a nova lei introduziu uma “mutação da ordem jurídica” inesperada e desfavorável para os trabalhadores. Citando jurisprudência anterior, o tribunal recorda que a proteção da confiança exige vários requisitos, entre os quais a existência de expectativas legítimas fundadas na atuação do Estado e a ausência de razões de interesse público suficientemente fortes para justificar a sua frustração.

Nesse sentido, o acórdão afirma que: “Estamos perante uma mutação da ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários das normas dela constantes não podiam contar”. E acrescenta que a alteração legislativa representou uma “afetação de expectativas em sentido desfavorável”, ao impor condições que “não poderiam nunca ser inferidas do texto original” da Lei n.º 60/2005.

Um dos pontos centrais da decisão prende-se com a interpretação da reforma de 2005, que visava a convergência entre o regime da Função Pública e o regime geral da Segurança Social. O Tribunal relembra que essa convergência deveria ser “gradual” e não implicar “ruturas fraturantes”, citando a própria exposição de motivos da proposta legislativa da época. A proibição de novas inscrições destinava-se apenas a quem ingressasse “ex novo” na Função Pública, não abrangendo trabalhadores que já tinham tido vínculos anteriores.

A nova lei de 2024, ao introduzir critérios restritivos e aplicá-los retroativamente, alterou esse equilíbrio. Como nota o Tribunal Constitucional, tratou-se de “uma alteração importante ao sistema de equilíbrios do processo de convergência”, com prejuízo para trabalhadores que reingressaram na Administração Pública.

O Tribunal Constitucional concluiu, assim, que os n.ºs 2 e 3 do artigo 2.º da Lei n.º 45/2024 são inconstitucionais quando interpretados no sentido de impedir a reinscrição de trabalhadores cujo vínculo cessou após 2006 e foi posteriormente restabelecido até 2024.

O Tribunal Constitucional concluiu que os n.ºs 2 e 3 do artigo 2.º da Lei n.º 45/2024 são inconstitucionais quando interpretados no sentido de impedir a reinscrição de trabalhadores cujo vínculo cessou após 2006 e foi posteriormente restabelecido até 2024.

A decisão determina: a inconstitucionalidade das normas por violação do princípio da proteção da confiança, consagrado no artigo 2.º da Constituição; a confirmação da sentença que reconheceu às autoras o direito a manterem-se como subscritoras da CGA; e a recusa de provimento ao recurso do Ministério Público.

Na prática, este acórdão consolida o entendimento de que trabalhadores com carreira iniciada antes de 2006 mantêm direitos no regime da CGA, mesmo que tenham existido interrupções nos vínculos. Com este juízo, o Tribunal Constitucional reforça uma orientação já estabilizada, criando maior previsibilidade jurídica num tema que tem gerado litígios frequentes.

Perante este quarto acórdão que volta a declarar a inconstitucionalidade do diploma que trava a reinscrição de funcionários públicos na CGA, Tiago Duarte conclui que “a lei arrisca mesmo ser inconstitucional com força geral e obrigatória”. Para assim o decidir, “é necessário que o Ministério Público abra um procedimento de fiscalização abstrata sucessiva, o que o poderá fazer após três acórdãos” a pronunciarem-se pela violação da Lei Fundamental, salienta José Moreira da Silva.

Os constitucionalistas ouvidos pelo ECO explicam que “a lei não determina um prazo para que o Ministério Público inicie o procedimento, apenas indica que o Ministério Público tem a competência de o iniciar ao fim de três sentenças por inconstitucionalidade”, tal como o Tribunal Constitucional (TC) já tinha explicado. Tiago Duarte acrescenta que “os juízes do TC também podem abrir o processo de fiscalização, mas a tradição é que seja o Ministério Público”.

Tendo em conta que os últimos dois acórdãos datam de março e abril deste ano, e que o Ministério Público já avançou com a proposta de fiscalização abstrata sucessiva, tal como avançou o Palácio Ratton ao ECO, os constitucionalistas consideram que “o Tribunal Constitucional já deve estar a analisar o processo”. E, embora, “haja maior probabilidade de confirmação da inconstitucionalidade de forma geral e obrigatória, por vezes o Tribunal Constitucional decide de forma diferente”, ressalva José Moreira da Silva. Por exemplo, acrescenta, “pode decidir que é inconstitucional para o caso concreto, mas que já não viola a Lei Fundamental de forma geral e abstrata”.

Se o plenário do Constitucional validar as sentenças, de forma geral e abstrata, a norma cai. Caso contrário, terá de devolver os juízos aos tribunais de primeira instância para reverter a sua posição, obrigando-os a declarar a lei constitucional.