Portugal arrisca violar regras europeias por culpa do PRR, alerta UTAO

O Plano de Recuperação e Resiliência (PRR) foi desenhado para cinco anos. Portugal gastou menos de metade do previsto entre 2021 e 2025 e tem agora de executar o resto num único ano.

Este é o cenário que a Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) da Assembleia da República descreve no relatório publicado a 29 de maio, e é a partir dele que os técnicos alertam que se o ritmo de execução se mantiver em linha com o histórico recente, Portugal irá violar as regras orçamentais europeias e as contas públicas entrarão em território de risco.

“A completa implementação deste plano de investimentos obriga a executar despesa de 11.403 mil milhões de euros (3,6% do PIB), que representa 56% do previsto para o quinquénio 2021-2026”, escrevem António Antunes, Filipa Almeida Cardoso, Jorge Faria Silva, Maria Ângela Dionísio e Vítor Nunes Canarias, técnicos da UTAO responsáveis pela elaboração do relatório.

A dimensão do desafio torna-se ainda mais clara quando se percebe que o nível de subvenções programado para este ano (9,3 mil milhões de euros) é superior ao total recebido entre 2021 e 2025, que ficou pelos 7 mil milhões de euros. Estes números mostram que até ao final do ano tem de ser executado mais de metade do que estava planeado para todo o período. Mas não só.

A impossibilidade de alcançar as metas acordadas com a União Europeia até ao final de 2026 implica a revisão das fontes de financiamento de projetos em curso e a reversão estatística retroativa de subvenções já registadas.

Considerando os números de 2025, em que foram gastos 3,9 mil milhões de euros no âmbito do PRR, o ritmo de execução da “bazuca” europeia terá de triplicar este ano, dado que a subexecução do investimento público foi ainda mais pronunciada no ano passado. “Em 2025, a despesa global do PRR representou apenas 48% da estimativa anual atualizada, sendo a subexecução da FBCF ainda mais pronunciada (39%)”, ou seja, no que respeita ao investimento físico, Portugal executou menos de dois em cada cinco euros planeados.

A agravar o quadro, o PRR já foi alvo de três reprogramações, duas delas em 2025, e em março de 2026 foi submetido um quarto pedido de adaptação do plano, desta vez para acomodar também os danos causados pela tempestade Kristin, com um reajustamento entre componentes de 516 milhões de euros. Desta forma, o problema não é apenas de execução, mas também de consequências para o saldo orçamental.

As subvenções europeias do PRR funcionam como um desconto na despesa pública: quando são recebidas, abatem diretamente no indicador que a Comissão Europeia usa para avaliar se os países estão dentro das regras. Se Portugal não conseguir reter essas subvenções, a despesa líquida dispara.

Considerando a sensibilidade do indicador da despesa líquida ao financiamento comunitário e a elevada probabilidade de materialização de alguns riscos descendentes relativos à implementação do PRR, a UTAO testou dois cenários, assumindo uma capacidade de retenção de 80% e 65% das subvenções programadas:

• No cenário mais otimista, com 80% de retenção das subvenções, a despesa líquida sobe para 6,8% em 2026, acima do valor de referência da Comissão Europeia, originando um desvio acumulado de 1,2 pontos percentuais do PIB.
• No segundo cenário, com 65% de retenção, o indicador atinge um pico de 7,7%. “Este segundo cenário é considerado mais realista, pois é mais condizente com a taxa de execução do PRR nos anos anteriores, que se situou em 63% em 2024 e 51% em 2025.” Ou seja, o cenário que a UTAO considera mais próximo da realidade é também aquele que coloca Portugal em maior incumprimento face às regras europeias, gerando um desvio acumulado de 1,5 pontos percentuais do PIB.

Este risco não é teórico e já aconteceu antes. As reprogramações anteriores do PRR obrigaram a rever em baixa 456 milhões de euros no saldo orçamental entre 2023 e 2025.

“A impossibilidade de alcançar as metas acordadas com a União Europeia até ao final de 2026 implica a revisão das fontes de financiamento de projetos em curso e a reversão estatística retroativa de subvenções já registadas”, escrevem os técnicos da UTAO. Isto significa que as subvenções que o Estado já contabilizou nas suas contas podem ter de ser devolvidas, com efeito retroativo no saldo, exatamente o que já sucedeu com os 456 milhões de euros.

Os projetos que não forem financiados a fundo perdido passarão a ser cobertos por empréstimos do mecanismo NextGenerationEU ou pelo Orçamento do Estado. Segundo o relatório da UTAO, “atendendo à importância destes investimentos e o facto da maior parte dos mesmos já se terem iniciado, a sua implementação irá onerar as contas públicas no horizonte de curto e médio prazo.”

O que a UTAO deixa em aberto não é se Portugal vai ter dificuldades em executar o PRR — os dados históricos sugerem que sim, mas qual o custo concreto dessa falha, que recairá inevitavelmente sobre os contribuintes.