Rendimentos de capital à margem do englobamento no IRS limitam combate à desigualdade

Os rendimentos de capital, como dividendos, juros, rendas e mais-valias, continuam a escapar em grande parte às taxas progressivas do IRS, o que reduz a capacidade do imposto para diminuir as desigualdades em Portugal, um dos países mais assimétricos da União Europeia. A conclusão consta de um estudo baseado em quase 32 milhões de declarações fiscais, que conclui que o IRS português continua a ser progressivo, mas que o seu efeito redistributivo está concentrado essencialmente nos rendimentos do trabalho e das pensões. Ou seja, o IRS continua a reduzir desigualdades, mas fá-lo sobretudo à custa da tributação dos trabalhadores e reformados.

A investigação, intitulada “Avaliação da Efetiva Progressividade do Imposto Sobre o Rendimento das Pessoas Singulares (IRS)“, e publicada na revista da Autoridade Tributária (AT) “Ciência e Técnica Fiscal”, foi desenvolvida pelos economistas Alexandra de Andrade Dias Arsénio, José Maria Pires e Luís Silveira Santos, a partir dos dados administrativos das declarações entregues ao Fisco entre 2017 e 2022.

Uma das principais limitações da progressividade do IRS resulta da existência de rendimentos que podem ficar fora do englobamento obrigatório e ser tributados através de taxas autónomas, segundo os autores. É o caso dos rendimentos de capitais, dos rendimentos prediais e de parte das mais-valias, que escapam ao mecanismo de taxas progressivas aplicado aos salários e pensões.

“O efeito progressivo do IRS é limitado pela concentração da progressividade nos rendimentos das categorias do trabalho dependente, independente e das pensões, estando os rendimentos de capital, prediais e as mais-valias da alienação do capital dispensados do englobamento obrigatório e sujeitos a taxas proporcionais“, conclui o estudo.

Os dados analisados mostram que a esmagadora maioria dos rendimentos sujeitos ao mecanismo progressivo do IRS provém do trabalho e das pensões. Em 2022, os rendimentos das categorias A, B e H — trabalho dependente, trabalho independente e pensões — representavam 94,79% do rendimento englobado declarado pelos contribuintes portugueses. Em contraste, os rendimentos de capitais correspondiam apenas a 0,40% do rendimento englobado, os rendimentos prediais a 2,19% e os incrementos patrimoniais, incluindo mais-valias, a 2,62%.

Para os investigadores, estes números mostram que a progressividade efetiva do IRS incide quase exclusivamente sobre os rendimentos do trabalho, precisamente aqueles que já estão sujeitos a retenção na fonte e a um enquadramento fiscal mais apertado.

Além disso, o estudo identifica uma tendência de redução do peso relativo dos rendimentos declarados nas categorias do trabalho entre os contribuintes de rendimentos mais elevados, sugerindo uma presença crescente de outras formas de rendimento nos escalões superiores da distribuição.

A situação identificada pelos investigadores resulta de uma evolução da política fiscal portuguesa que, ao longo das últimas décadas, foi abrindo espaço à tributação autónoma de rendimentos fora das taxas progressivas do IRS.

Quando o imposto foi criado, em 1989, substituindo os antigos impostos parcelares, o objetivo era precisamente concentrar num único imposto os diversos tipos de rendimento dos contribuintes, sujeitando-os a uma tabela progressiva comum. O princípio do englobamento constituía um dos pilares da reforma fiscal liderada por Silva Lopes.

Ao longo dos anos, porém, sucessivas alterações legislativas introduziram regimes de tributação autónoma para várias categorias de rendimento, sobretudo rendimentos de capitais. Dividendos, juros de depósitos, rendimentos de obrigações e outros ganhos financeiros passaram a poder ser tributados através de taxas liberatórias, dispensando o englobamento obrigatório.

A lógica subjacente foi, em diferentes momentos, a simplificação administrativa, o combate à evasão fiscal e a preocupação com a competitividade do sistema fiscal português num contexto de crescente mobilidade internacional dos capitais.

A taxa liberatória sobre rendimentos de capitais, atualmente de 28%, tornou-se assim uma das marcas do sistema português. Os contribuintes podem optar pelo englobamento, sujeitando esses rendimentos às taxas progressivas do IRS, mas essa opção é voluntária e tende a ser mais vantajosa para os contribuintes de rendimentos mais baixos ou médios do que para os escalões superiores.

O debate político sobre o englobamento voltou várias vezes ao centro da agenda fiscal. Durante os anos da troika, e nos governos liderados por António Costa, foram apresentadas propostas para alargar o englobamento obrigatório de determinados rendimentos de capital, mas nenhuma alterou de forma estrutural o modelo assente na tributação autónoma.

A principal mudança recente ocorreu com o Orçamento do Estado para 2023, quando o Governo de maioria absoluta socialista, de António Costa, sob proposta do então ministro das Finanças, Fernando Medina, introduziu o englobamento obrigatório de mais-valias mobiliárias obtidas em ativos detidos durante menos de um ano por contribuintes enquadrados no último escalão de IRS. A medida procurou aproximar a tributação destes ganhos da lógica da progressividade, mas manteve inalterado o regime geral aplicável à maioria dos rendimentos de capitais.

É neste contexto que os autores do estudo consideram que a progressividade efetiva do IRS continua concentrada sobretudo nos rendimentos do trabalho dependente, trabalho independente e pensões. Na prática, concluem, a capacidade redistributiva do imposto é condicionada pelo facto de uma parte relevante dos rendimentos associados aos contribuintes mais ricos permanecer fora do mecanismo progressivo que caracteriza o IRS.

Desigualdade agravou-se apesar da ação do IRS

A limitação da progressividade surge num contexto de agravamento da concentração de rendimentos em Portugal, tal como o ECO já noticiou. Os autores identificam uma deterioração dos indicadores de desigualdade a partir de 2021. O índice de Gini do rendimento bruto aumentou de 42,36 pontos em 2020 para 45,87 pontos em 2022, refletindo uma crescente concentração de riqueza nos escalões superiores.

Ao mesmo tempo, a quota do rendimento total detida pelos 50% mais pobres diminuiu de 21,52% para 19,98%, enquanto os 5% mais ricos passaram a concentrar 22,63% de todo o rendimento declarado. O aumento da concentração dos rendimentos nos percentis mais elevados foi um dos principais fatores responsáveis pelo agravamento das desigualdades observado nos últimos anos, segundo o estudo.

Apesar destas limitações, os investigadores sublinham que o IRS continua a cumprir o princípio constitucional da progressividade. A partir do índice de Kakwani, uma das medidas internacionais mais usadas para avaliar a progressividade fiscal, o estudo conclui que o imposto permaneceu progressivo durante todo o período analisado (2027-2022).

O indicador manteve-se sempre positivo, passando de 0,3072 em 2017 para 0,2980 em 2022. Contudo, registou uma tendência descendente ao longo dos anos, atingindo o valor mínimo de 0,2917 em 2021. Para os autores, esta evolução significa que o imposto continua a redistribuir rendimento, mas com uma intensidade menor do que no passado.

“O índice de Kakwani é positivo, logo o IRS demonstra-se progressivo”, refere o estudo, acrescentando que a descida observada ao longo do período analisado traduz uma redução da progressividade.