Governo em “reflexão interna” para definir novo regime de avaliação do IDE

O regime europeu de controlo do Investimento Direto Estrangeiro mudou, tornando obrigatória a existência de mecanismos nacionais de análise, com notificação prévia e autorização para investimentos em setores sensíveis. Portugal tem de alterar o seu regime atual até 2028. Neste momento, está “em curso uma reflexão interna sobre as modalidades de implementação do novo regime”, avançou ao ECO fonte oficial do Executivo.

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O Conselho Europeu adotou a 8 de junho um regulamento que revê o regime europeu para a análise dos investimentos diretos estrangeiros, “reforçando a capacidade da UE para identificar, avaliar e fazer face aos riscos para a segurança e a ordem pública associados a determinados investimentos estrangeiros”, explicou o Conselho em comunicado.

O novo regulamento introduz “alterações significativas” face ao regime atual, de acordo com os especialistas, revoga o de 2019, que criou o primeiro regime de análise dos IDE, e agora os regimes nacionais de controlo de investimento têm de ser modificados.

“No que diz respeito a Portugal, encontra-se em curso uma reflexão interna sobre as modalidades de implementação do novo regime”, avançou ao ECO fonte oficial do Ministério dos Negócios Estrangeiros.

Nesta reflexão o Executivo visa identificar “o modelo institucional mais adequado, a repartição de responsabilidades entre as entidades competentes e as adaptações legislativas e administrativas que se revelem necessárias para assegurar uma aplicação eficaz e articulada do novo Regulamento, que será aplicável 18 meses após a sua entrada em vigor”, acrescentou a mesma fonte, precisando que este período de transição se destina “a permitir que os Estados-membros adaptem os respetivos enquadramentos jurídicos e institucionais às novas exigências europeias”.

No que diz respeito a Portugal encontra-se em curso uma reflexão interna sobre as modalidades de implementação do novo regime, incluindo a identificação do modelo institucional mais adequado, a repartição de responsabilidades entre as entidades competentes e as adaptações legislativas e administrativas que se revelem necessárias para assegurar uma aplicação eficaz e articulada do novo Regulamento.

O regime de 2019 era um mecanismo de cooperação e informação, ou seja, cada Estado-membro era livre de ter, ou não, um regime nacional de screening. Bruxelas limitava-se a coordenar e a emitir pareceres não vinculativos. Mas com o novo regulamento os 27 Estados-membros são obrigados a dispor de um mecanismo nacional de análise, porque a abertura ao capital externo deixou de ser tratada apenas como um tema económico para passar a ser tema de segurança económica.

No mínimo, o novo regime de cada Estado-membro tem um dever de notificação prévia obrigatória para operações em setores sensíveis: militar e duplo uso; tecnologias hipercríticas (incluindo IA); quânticas e semicondutores; matérias-primas críticas; infraestruturas críticas (energia, transportes e infraestruturas digitais); infraestruturas eleitorais; e determinadas entidades de “rede” do sistema financeiro.

“Esta revisão o que mudou, principalmente, foi o escopo de aplicação”, defende Martim Valente, ao ECO. O sócio da PLMJ recorda que, “hoje em dia, já há um escopo obrigatório nos regimes nacionais”. Em Portugal a lei aplicava-se “a três setores principais: telecomunicações, energia e transportes. No fundo, o controlo de investimentos que tinham algum impacto do ponto de vista da segurança nacional ou da infraestrutura crítica, mas agora existem mais setores, ou seja, vamos ter um escopo muito mais alargado de indústrias cobertas”, acrescenta o advogado.

“Outra inovação importante, do ponto de vista português, é que o regime tem um efeito suspensivo, ou seja, transações que afetem estas áreas e que cumprem os outros requisitos já terão de ter uma autorização prévia do Estado”, sublinha Martim Valente, sublinhando que, “até do ponto de vista do timing das negociações, das operações, vai ser necessário ter em conta não só um escopo muito mais alargado, mas também a obrigatoriedade de fazer a notificação e de ter uma obrigação de standstill até essa aprovação vir do Estado”.

O regime anterior podia ser contornado por um investidor de país terceiro que operasse através de uma filial estabelecida dentro da própria UE. Por isso, o novo texto procura não deixar essas operações de fora através de um teste de controlo efetivo (participação no capital, direitos de voto, representação nos órgãos sociais, controlo contratual).

Neste capítulo, a Europa caminha para uma harmonização, mas não uniformização, defendem os especialistas, isto porque apesar de haver uma base mínima comum imposta a todos em termos de setores sujeitos a autorização prévia obrigatória e um um prazo comum de 45 dias para a fase inicial de análise, a decisão final permanece nacional.

Martim Valente sublinha que “os investidores que são apanhados por estas alterações já estarão habituados a este tipo de regimes noutros Estados-membros”. “Ou seja, os fundos de investimentos, de fora da União Europeia, os sovereign wealth funds, etc, que antigamente não teriam de notificar uma operação, que vai ter de ser notificada daqui a um ano e meio em Portugal, eventualmente já o terão feito noutros Estados-membros. Já estão muito habituados a este tipo de regimes noutros Estados-membros”, afirma o advogado.

O Conselho considera que é “fundamental introduzir uma obrigação de autorização prévia, uma vez que os riscos associados aos investimentos estrangeiros se concretizam no momento em que o investidor estrangeiro obtém uma participação efetiva na gestão ou no controlo e não podem ser eficazmente mitigados após a conclusão dos investimentos estrangeiros”, lê-se no regulamento.

O Conselho justificou este novo regulamento com a necessidade de dotar a União de “um novo instrumento legislativo que reforce a eficiência e a eficácia da análise dos investimentos diretos estrangeiros e assegure um nível mais elevado de harmonização em toda a União”. “Estas melhorias são necessárias devido à natureza evolutiva dos fluxos de investimento. A integração das economias mundiais, associada a tensões bélicas e geopolíticas, conduziu ao aparecimento de novos riscos que têm de ser considerados pela União e pelos Estados-membros”, acrescenta o Conselho.

“Portugal não se vai tornar menos atrativo em termos de IDE”, garante Martim Valente, apesar de considerar que o atual regime em vigor em Portugal “é muito permissivo e muito leve”, dado o enquadramento histórico em que foi criado. “A esmagadora maioria das operações que são notificadas ao abrigo destas leis são aprovadas sem condições nenhumas”, explica o advogado. “No fundo é como na área da concorrência, trata-se de uma condição precedente, ou seja, temos de ter a aprovação da Autoridade da Concorrência (AdC). As operações não deixam de acontecer em Portugal porque se tem que fazer uma notificação à AdC”, sublinha.

AdC não se considera uma solução

O novo regulamento vai exigir a criação de um mecanismo de notificação obrigatória e autorização prévia em Portugal, abrangendo os setores sensíveis. O Governo na sua “reflexão interna” está a avaliar quem o poderá fazer e não avança quaisquer detalhes, apesar da insistência do ECO, mas dado o paralelismo com a Autoridade da Concorrência, o ECO questionou o seu presidente sobre se via com bons olhos a instituição assumir estas novas funções. E a resposta foi negativa.

“A Autoridade da Concorrência encontra-se vocacionada para a promoção e defesa da concorrência, sobretudo através das suas atribuições de investigação de práticas restritivas da concorrência, de análise de concentrações, assim como de advocacy no mesmo âmbito. Isso implica um know-how, sobretudo ligado ao funcionamento de mercados e na dinâmica concorrencial”, explica Nuno Cunha Rodrigues ao ECO.

A circunstância de a AdC ser uma entidade independente (do Governo/Estado) leva-nos a crer que tal solução também poderia não ser adequada em termos de enquadramento ou coerência institucional.

“O controlo do IDE em setores sensíveis implica uma análise mais relacionada com matérias de segurança nacional, defesa, e autonomia estratégica do Estado português. Trata-se de matérias que exigem uma perspetiva diferente daquela que normalmente enquadra a atuação da AdC, pelo que se reconhece que esta não se encontrará particularmente vocacionada para ser a entidade responsável por essas matérias”, justificou o responsável. “Além disso, no IDE estão em causa interesses muito diretamente ligados ao Estado português. A circunstância de a AdC ser uma entidade independente (do Governo/Estado) leva-nos a crer que tal solução também poderia não ser adequada em termos de enquadramento ou coerência institucional”, acrescentou o responsável.

Estado tem 45 dias para emitir parecer

Para os investimentos em novas instalações (investimento de raiz, greenfield), os Estados‑membros “poderão decidir livremente se incluem ou não esses investimentos no âmbito dos seus mecanismos de análise”. Por outro lado, as operações puramente intra-UE continuam também a ser de análise opcional, em nome do mercado interno.

O Estado tem 45 dias para emitir o seu parecer relativamente a um investimento estrangeiro, prazo que não é prorrogável, caso assim o decida, numa segunda fase, de investigação aprofundada. Nesse caso, o investidor e a Comissão Europeia devem ser notificados, assim como os restantes Estados-membros quando estão envolvidos os interesses de vários países.

Os países podem impor medidas de atenuação, proibir ou anular um investimento estrangeiro, mas têm de o justificar “por razões de ordem pública ou de segurança pública, incluindo ameaças reais e suficientemente graves que afetem um interesse fundamental da sociedade”. “Essas razões de ordem pública ou de segurança pública incluem os riscos para o funcionamento das instituições e serviços públicos essenciais, para o abastecimento de produtos ou serviços essenciais ou para a sobrevivência da população, assim como os riscos de perturbação grave das relações externas ou da coexistência pacífica das nações, ou os riscos para os interesses militares”, especifica o regulamento.

E em prol da transparência, os Estados têm de publicar um relatório anual sobre a aplicação dos seus mecanismos de análise, a evolução da legislação aplicável e as atividades da autoridade de análise, incluindo dados agregados e anonimizados sobre as transações analisadas.