Empreiteiros, burocracia, orçamentos e o IHRU. Autarquias pedem alterações no pós-PRR

Em setembro de 2021, na campanha para as autárquicas, o então primeiro-ministro António Costa dizia que “a famosa bazuca” iria “ser executada pelas empresas, pelas universidades, pelos politécnicos, pelas entidades do setor social, mas vai muito executada pelas autarquias locais”. E, visto assim, “o próximo mandato autárquico vai ser muito importante”. Passaram seis anos e o prazo do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR) terminou.

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O que prometia ser uma peça de artilharia europeia para o investimento público no pós-pandemia acabou por ser um tiro saído pela culatra em importantes projetos de investimento municipal, constata-se, agora que se chega ao prazo de 31 de agosto para finalizar obras ou tê-las prontas a 90%. Com 308 municípios no país, o diagnóstico do que correu mal cruza-se em elementos conjunturais, como as tempestades de janeiro e fevereiro, e noutros estruturais, como a burocracia. Também a falta de empreiteiros com capacidade de execução travou a euforia inicial.

“Começámos a ter muitos concursos desertos, e isso quis dizer que as empresas não tiveram capacidade de resposta ao acréscimo muito relevante na área da construção”, explica José Ribau Esteves, vice-presidente da associação de municípios (ANMP) até 2025 e atual presidente da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional (CCDR) do Centro.

Uma outra camada se juntou ao problema, a burocracia, ouve o ECO/Local Online de autarcas. “Se puxarmos a fita do tempo atrás, quando o António Costa fala da bazuca, logo a seguir começam a falar de riscos de corrupção”, critica Francisco Gonçalves, vice-presidente da Câmara de Oeiras.

“Desde o início pareciam mais preocupados com riscos de corrupção do que em executar e usar o dinheiro disponível para resolver problemas das pessoas, e isso implicou a construção de um sistema com regras altamente complexo e apertado” com “uma malha que torna difícil cumprir com prazos e regras”, aponta o vice de Isaltino Morais. “O país está focado na criação de regras para evitar alguns desvios, como se não tivéssemos instituições que pudessem verificar a posteriori”.

Burocracia

Na Área Metropolitana de Lisboa, Oeiras e Amadora foram avançando mesmo sem a libertação de verba pelo IHRU, cujos atrasos mereceram, nestes seis anos, muita crítica de autarcas.

Entre eles, o autarca socialista da Amadora, município com a maior densidade populacional no país. “O IHRU demorou mais de um ano a responder” ao processo de construção de habitação. “A candidatura foi feita no início de 2024 e o termo de responsabilidade de validação dos 48 fogos chegou em dezembro de 2025”, destaca Vítor Ferreira.

“Reconheço que há esforço dos técnicos do IHRU”, diz Rui Anastácio, da mesma cor partidária do atual presidente do instituto, nomeado por Luís Montenegro. O presidente da Câmara de Alcanena aponta a responsabilidade a quem entregou toda a gestão dos fundos do PRR para a habitação ao IHRU:

"O IHRU não tem a menor preparação para gerir este volume de investimento. A estrutura não aguenta, os funcionários não aguentam. As plataformas, aparentemente, são o motivo de tudo correr mal. O IHRU recebeu um presente envenenado. Quando se entregou esta responsabilidade enorme foi uma grande maldade, infelizmente estamos todos a pagar. Não era possível com esta estrutura do IHRU e a estrutura de construção instalada em Portugal fazer esta loucura de obra.”

O autarca da Amadora salienta que a antecessora, Carla Tavares (de quem foi vice-presidente até assumir a autarquia em julho de 2024, vencendo depois as autárquicas de 12 de outubro último), arrepiou caminho e lançou as empreitadas antes da chegada do cheque europeu. E com isso atingiu os objetivos.

“Habitação, educação, saúde, todos os compromissos e candidaturas PRR vão estar concluídas dentro do prazo. Alguma habitação já está concluída. A Escola Secundária da Amadora, com reabilitação e criação da biblioteca, estamos a terminar”, dizia ao ECO/Local Online em meados de agosto. “A recuperação total da escola EB2+3 de Alfornelos está terminada.” O centro de saúde estava apenas à espera de um ajuste após a vistoria da proteção civil (ANPC), devido a uma porta que estava a abrir ao contrário, explicava então.

Em janeiro de 2025, quando ainda se tinha por limite da execução do PRR o mês de junho de 2026, Isaltino Morais já dava nota desses atrasos e o prejuízo que poderiam ter na habitação municipal em câmaras sem capacidade financeira. Entre as razões para a demora identificadas pelo autarca de Oeiras ao ECO/Local Online estava a imposição do IHRU de verificar todas as medições feitas pela câmara em cada fase da empreitada.

Agora, também à conversa com o ECO/Local Online, o seu vice-presidente, Francisco Gonçalves, assinala a perda de dinheiro do PRR para construção de 242 fogos devido à demora das instituições dependentes do Estado central.

“Demorámos um ano a fazer o projeto. Vai para o IHRU, o IHRU demora ano e meio para dizer se está em condições. Não tem capacidade técnica instalada para avaliar isto”, assegura o autarca. E mais: “como ultrapassa o valor, tem de ir para a Estrutura de Missão, acima do IHRU, para verificar a conformidade. Esteve em duas entidades mais do dobro do tempo do que esteve na Câmara”. E assim, “quando se poderia lançar o concurso para a construção, estávamos a menos de seis meses para o fim do PRR. Estamos a viver com uma cultura de burocracia instalada. Não resolvem e não nos ajudam a executar”, acusa Francisco Gonçalves. “Temos cerca de 600 fogos novos e foram reabilitados 1500. Imagine o que não faríamos com burocratas funcionais”, ironiza.

Adicionalmente, também as “plataformas digitais associadas aos financiamentos constituíram, em alguns casos, uma dificuldade adicional, pela sua complexidade, falta de ‘instintividade’ e diferenças entre sistemas, sem que tivesse existido formação adequada para os utilizadores”, nota. No final, segundo contas de 21 de agosto, 170,2 milhões de euros estão vertidos em habitação, cultura e saúde, entre outros novos ativos de Oeiras. Do plano inicial, ficaram por executar 104,4 milhões de euros, “sobretudo na área da habitação”, explica a autarquia.

José Ribau Esteves puxa dos galões de 36 anos de “gestor de fundos comunitários” para defender a existência de uma camada de burocracia “que é absolutamente necessária”, dando os exemplos dos licenciamentos camarários e ambiental. Contudo, salienta, há uma burocracia dispensável: “não preciso de ir à APA perguntar se a casa que tenho na câmara para licenciar está a mais ou menos de dez metros de uma linha de água. Os técnicos da câmara sabem, da mesma forma que um técnico da APA, se está a sete metros, a dez ou 14”. Mais: “se tenho um técnico na Câmara que sabe medir a área do apartamento para o classificar como habitação a custos controlados, não preciso de mandar esse processo para o IHRU, onde passa um ano ou dois anos e outro técnico vai medir.”

O que se impõe, considera o presidente da presidente da CCDR do Centro, é sancionar infratores que venham a ser detetados a posteriori “com qualidade e prontidão. A questão é que mecanismos tem o país para combater a corrupção quando é detetada. Ter um primeiro-ministro indiciado de corrupção grave, que anda de tribunal em tribunal, de incidente em incidente, há uma dúzia de anos, isto não pode acontecer”, diz, aludindo ao caso de José Sócrates.

A Amadora tinha almofada financeira que permitia ir pagando a obra. Foi um risco calculado. Isso permitiu-nos agarrar alguns construtores numa fase em que alguns municípios não tinham avançado com a empreitada, e ter mais tempo para planear e comprar coisas.

Do mesmo modo que Oeiras optou por colocar na mesa fundos próprios em alguns dos edifícios construídos de raiz, também na Amadora o Executivo avançou com fundos da autarquia para assegurar o reforço do parque habitacional. “A Amadora tinha almofada financeira que permitia ir pagando a obra. Foi um risco calculado. Isso permitiu-nos agarrar alguns construtores numa fase em que alguns municípios não tinham avançado com a empreitada, e ter mais tempo para planear e comprar coisas”, explica Vítor Ferreira.

Na Amadora, a extensão do prazo para final de agosto não tem impacto. Até porque, explica o presidente da Câmara, Vítor Ferreira, este é o clássico mês de paragem de fábricas e de redução de trabalhadores disponíveis, por questões de férias. Logo, para as autarquias que não tenham conseguido adquirir equipamentos e bens de carpintaria e sanitários, por exemplo, de pouco terá valido avançar neste mês, considera.

Descentralização nas escolas com orçamento curto

No centro, região onde as tempestades criaram um constrangimento extra, Leiria foi o mais afetado de todos os municípios. Dos centros de saúde e escolas “nenhuma estará 100% concluída a 31 de agosto”, assegurava Gonçalo Lopes ao ECO/Local Online há duas semanas. “Na Escola Dom Dinis não temos hipótese de chegar a 90%, em virtude do atraso profundo que tem e por ser uma empresa de Leiria que está a fazer a obra. Tem uma componente de metalomecânica. Foi uma das empresas que apresentou mais prejuízos”, explicava então o autarca socialista. Na Escola Afonso Lopes Vieira e em três centros de saúde “estamos a fazer o esforço para chegar a esse patamar”, explica.

Tal como no restante país, na região centro, que passou por um comboio de tempestades a seguir à depressão Kristin ter devastado parte do território, a CCDR é o “organismo intermédio no PRR para escolas, estradas e áreas de localização empresarial. Somos nós que tramitamos os processos”, explica Ribau Esteves.

No centro há 42 escolas inscritas na “bazuca” e, com a exceção da “conclusão substancial” conhecida há semanas, e que permite receber o cheque PRR ao apresentar 90% da obra concluída até dia 31 de agosto, “a maior parte vai ter selo da meta cumprida”. E destas, “até final do ano civil” a obra estará concluída. “O surgimento desta oportunidade da conclusão substancial é muito positiva, na medida em que o objetivo está substancialmente cumprido na maior parte destas escolas”, diz Ribau Esteves.

Apesar do ânimo, haverá “algumas escolas” nos municípios do centro que não terão sequer os 90% concluídos, diz o presidente da CCDR do Centro, justificando:

"Há vários motivos. Tivemos escolas que só ao segundo e terceiro concursos tiveram empreiteiros. Vai haver uma minoria que ficará no grupo que não cumpre esses objetivos, mas estamos a trabalhar com a Comissão Europeia uma alternativa de financiamento no quadro do programa Centro 2030”

Uma destas escolas inacabadas está em Leiria. Gonçalo Lopes salienta, contudo, que “o Governo português está a criar condições para que estes atrasos não prejudiquem o financiamento ao que já foi gasto e ao que falta gastar, de modo a não prejudicar os orçamentos municipais”. Até porque, salienta, “estas escolas eram do Ministério da Educação” até à recém-realizada descentralização de competências. “Transferiram-se para as câmaras e na altura prometeu-se que seriam transferidas sem prejudicar os orçamentos municipais”, realça.

Uma ideia reforçada em Oeiras, com Francisco Gonçalves a pôr a tónica na escassez de fundos que o Governo, então liderado por António Costa, colocou ao dispor dos municípios para que estes assumissem as escolas, no âmbito da descentralização de competências:

"O valor previsto ao início era inferior. Foram aumentados. Todos sabíamos que os prazos não eram possíveis de cumprir. Do BEI, as verbas são inferiores às necessárias. O Governo não faz obras durante décadas, transfere para a administração local, diz que vai com envelope correspondente. É atualmente presidente do Conselho Europeu quem nos garantiu isso.”

O modo de financiamento encontrado é o município financiar com 40%, destaca o vice-presidente daquele concelho. E dispara: “Imagine os municípios que estão em sufoco financeiro.”

Na reunião com o secretário de Estado da Educação, a propósito de uma escola em Linda-a-Velha, a autarquia ouviu o que não queria: “perante a dificuldade de financiamento, o Governo diz que não tem dinheiro previsto para isso”, diz Francisco Gonçalves ao ECO/Local Online. “Veja o que diz do bem que foi feita a descentralização. É um problema de confiança nos governos.”

Concursos públicos desertos

O tema dos concursos desertos vai sendo desfiado pelos autarcas ouvidos pelo ECO/Local Online, merecendo alertas para retificação das verbas base em futuras execuções de quadros comunitários.

“Há poucas empresas e mão de obra, dificuldade de cumprir prazos em todo o território”, aponta Gonçalo Lopes. E em Leiria, destaca, “ainda levámos com a agravante de não poder trabalhar durante um mês” devido às intempéries do comboio de tempestades.

“Grande parte dos atrasos no país não se deve assacar aos municípios. Tivemos contratempos difíceis”, destaca o também socialista Ricardo Leão. O presidente da Câmara de Loures aponta uma dificuldade conjuntural e uma estrutural. A primeira, o comboio de tempestades.

“Grande parte dos fornecedores eram da zona centro. Eu tinha uma das escolas do PRR que esteve mês e meio parada porque o material vinha da região centro e a empresa [construtora] não quis, e bem, cancelar encomendas”, explica. Contudo, como a obra ia avançada, não impediu a conclusão atempada. Ainda assim, há obras atrasadas na Amadora, assegura o socialista.

Grande parte dos fornecedores eram da zona centro. Eu tinha uma das escolas do PRR que esteve mês e meio parada porque o material vinha da região centro e a empresa [construtora] não quis, e bem, cancelar encomendas.

“Depois, temos um nível mais estrutural, que é a falta de mão de obra. Existem empresas, não existe mão de obra”. O autarca da Área Metropolitana de Lisboa e membro da Comissão Política Nacional do Partido Socialista assegura que no interior se viveram dificuldades acrescidas, com “um grande conjunto de concursos desertos por indisponibilidade do mercado”.

Afastado da linha costeira, mas ainda assim não confinado ao interior, Alcanena, onde o primeiro-ministro Luís Montenegro se deslocou em setembro de 2024 para anunciar o aumento da meta de 26 mil casas deixadas no caderno de encargos por António Costa para 59 mil, e apontou o concelho como estando no “topo do investimento per capita na habitação pública”, sentiu essa mesma dificuldade apontada por Ricardo Leão.

Apesar do “balanço positivo” que faz do PRR, Rui Anastácio, presidente da Câmara de Alcanena, diz que “os prazos foram demasiado apertados, o que teve um efeito de pressão enormíssima sobre o mercado. Todos ficámos a perder com isso. Não conseguem cumprir prazos e teve um efeito inflacionário sobre os preços”.

Os prazos foram demasiado apertados, o que teve um efeito de pressão enormíssima sobre o mercado [da construção]. Todos ficámos a perder com isso. Não conseguem cumprir prazos e teve um efeito inflacionário sobre os preços.

Entre os exemplos em Alcanena está o concurso para uma creche lançado três vezes, com consecutivos aumentos do preço base para a empreitada, depois de um início com “valor irreal por criança”, explica Rui Anastácio. “O que a unidade de missão me diz é que o aviso foi desenhado e escrito pela Segurança Social. É querer apresentar muitas vagas de creche à custa do dinheiro dos outros. Uma situação absolutamente impensável. Não palavras do chefe de missão, o conteúdo do aviso foi definido não pelo PRR, mas pela Segurança Social“, denuncia, identificando um problema que vale para obras futuras:

"A capacidade de construção instalada em Portugal não acompanha a procura da obra pública e obra privada. O que resultou disso é o efeito no preço. Há não muito tempo, construía-se a 1.000 euros por metro quadrado. Agora, esqueça. É a 2.000, 3.000 euros por metro quadrado.”

No deve e haver da construção no município que Montenegro destacou pela oferta de habitação pública é a conclusão de 80 fogos no âmbito do PRR e mais 15 que não estarão com a conclusão substancial – ou seja, a 90% do total da obra – nesta segunda-feira, pelo que transitam para o Portugal 2030.

Para lá da falta de mão de obra, o autarca socialista de Leiria aponta-se culpas ao valor base do lançamento dos concursos, aquém da realidade das empreitadas. “A forte redução da mão de obra e o excesso de procura, quer de obras privadas quer públicas, geraram atrasos nas obras. Para lá da dificuldade de ter preços competitivos”, nota Gonçalo Lopes. Adicionalmente, reflete o também economista, nas obras adjudicadas pelas câmaras há mais tempo “a crise inflacionista fez com que ficasse mais caras aos empreiteiros”.

Em Leiria acresceu a tudo isto a tempestade Kristin. “No nosso caso tornou-se ainda mais difícil. Os empreiteiros responsáveis são da região de Leiria e Pombal, que sofreram com a tempestade”. Ao período de paragem devido à intempérie juntou-se o impacto nos estaleiros e escritórios e também o sofrido pelos funcionários nas suas próprias casas, relembra Gonçalo Lopes.

No nosso caso tornou-se ainda mais difícil. Os empreiteiros responsáveis são da região de Leiria e Pombal, que sofreram com a tempestade.

Lamentando a “falta de conhecimento ou sensibilidade” em Bruxelas, inflexível num prolongamento excecional para a região assolada, reconhece que o Governo português não poderia ter ido além das normas europeias. “Foi uma área onde o PRR não foi capaz de encontrar uma escapatória, um argumento para poder prolongar nestes casos excecionais”.

Já o Executivo de Oeiras nota:

"Ao contrário de outros instrumentos de financiamento, como o PT2030, o PRR assentou num modelo muito rígido de metas e indicadores previamente contratualizados, com pouca margem para adaptação posterior às circunstâncias concretas dos territórios ou à evolução dos próprios projetos. Muita da administração pública, quer central, quer local, não estava totalmente preparada, em termos de número e capacitação dos recursos humanos, para responder simultaneamente ao volume de candidaturas, à complexidade dos procedimentos, às exigências de contratação e execução, bem como ao rigor associado à demonstração de resultados.”

Habitação com casa “meio cheia”

Ao mesmo tempo que o ministro da Economia e Coesão Territorial, Manuel Castro Almeida, anunciava na sexta-feira a execução do PRR a 100% e uma superação do objetivo de 26 mil casas “novas”, pelo país há provas do contrário. Em parte, a questão pode ser de interpretação: de um lado, a versão de que uma casa municipal sem condições de habitabilidade se torna em casa nova com a sua reabilitação; do outro, a de que casa nova é a que surge de raiz, como fizeram vários municípios.

Um deles é a Amadora, onde, em pouco mais de um ano, se edificou um prédio com 48 fogos em construção modular. Mas também neste concelho houve reabilitação de 30 prédios e 760 fogos no bairro do Casal da Mira.

“Tivemos a ousadia de, antes de ter as candidaturas na habitação aprovadas pelo IHRU avançarmos com o lançamento das empreitadas. Aqueles 48 fogos, o termo de responsabilidade foi assinado por mim a 15 de dezembro do ano passado. Seria completamente impossível concluir a obra se não tivéssemos avançado antes”, explica o autarca socialista.

No maior município do país, Gonçalo Reis, vice-presidente do Executivo de Carlos Moedas, destaca os 905 milhões de euros investidos em Lisboa, valor em que o PRR assumiu 584 milhões de euros. “Os outros 35% foram comparticipação do município e das empresas municipais”, explica, destacando ao ECO/Local Online a “execução ótima, física e financeira” na capital. “O PRR teve um efeito determinante na aceleração do programa de habitação municipal”, salienta o vice de Carlos Moedas.

Dos mais de 900 milhões, 80% ficaram na habitação, e aqui entram tanto a construção nova em Entrecampos, Bairro Padre Cruz e Boavista, como a reabilitação de bairros municipais e fogos dispersos aquilo que Gonçalo Reis aponta como “habitação ‘desutilizada’ que passou a ser utilizada”.

“O nível de satisfação da câmara é muito significativo. Permitiu trazer escala, velocidade, ambição e capacidade de construção em relativamente poucos anos de programas de investimento muito significativos”, salienta. Além da habitação, fizeram-se três centros de saúde e seis creches e foi adquirido equipamento, como os autocarros elétricos para a Carris.

Contudo, ao contrário de municípios como Lisboa, Amadora e Oeiras, “a esmagadora maioria das câmaras não tem condições financeiras para aguentar a execução sem fundos comunitários”, assegura José Ribau Esteves. Uma ideia que o vice-presidente de Oeiras partilha, notando que os empréstimos feitos pelo Banco Europeu de Investimentos, um “plano B” para obras inacabadas, exigirá alocação de 40% do custo pelas autarquias. “Há municípios que para ter calçada nova têm de ter financiamento comunitário”, diz Francisco Gonçalves.

A capacidade de endividamento será fundamental em futuros quadros comunitários, nos quais os 100% de financiamento do PRR já não serão a norma. Ricardo Leão destaca o concurso público lançado em Loures para construção de 280 fogos, com dez milhões de euros do IHRU e 22 milhões de um empréstimo contraído pela Câmara de Loures.

Neste caso, a Câmara contrai um empréstimo e será ressarcida pelos inquilinos, com rendas a custo muito inferior ao praticado no mercado livre em casas novas. “O serviço da dívida é totalmente suportado pelas rendas”, assegura. Viver num T2 custará 680 euros por mês, e estará à disposição da classe média e jovens, com parte para médicos, enfermeiros e professores, explica. “É para quem trabalha. O rendimento de inserção não tem acesso a esta habitação”, destaca Ricardo Leão, conhecido por algumas posições sobre habitação municipal causadoras de polémica até dentro do próprio PS.

A construção, em Sacavém e no Cabeço de Montachique, vai começar ainda este ano e as chaves serão entregues no final de 2028 ou em 2029 e os contemplados terão contrato para um máximo de dez anos. “Ao fim de cinco anos, a câmara faz uma avaliação patrimonial. Pode ter de sair e dar lugar a outro.”

A construção de casas a custos acessíveis (à parte do programa Primeiro Direito, destinado à chamada habitação social) dará também frutos em Alcanena, assegura o autarca ao ECO/Local Online. São mais de 200 casas com financiamento do Banco Europeu de Investimento, diz Rui Anastácio. “Temos empreitadas que não conseguimos entregar. Vamos tentar em setembro, na expectativa de que o mercado esteja menos aquecido.”

Para os próximos quadros comunitários, o Executivo de Oeiras aconselha uma “mudança profunda” na atuação da administração pública. “Durante décadas, Portugal habituou-se a trabalhar numa lógica de envelopes financeiros nacionais relativamente definidos. A tendência futura aponta para um modelo muito mais concorrencial, no qual os Estados-Membros terão de estar preparados para disputar recursos europeus com maior capacidade de planeamento, execução e demonstração de resultados”.

Adicionalmente, o Executivo de Isaltino Morais pede maior flexibilidade na execução:

"O cumprimento de resultados deve continuar a ser obrigatório, mas deve existir alguma capacidade de adaptação quando as condições objetivas se alteram, desde que não sejam postos em causa os objetivos estratégicos ou a boa utilização dos recursos públicos.”