As sete tentativas de corrigir o tiro da bazuca

O Plano de Recuperação e Resiliência (PRR) nasceu a 13 de julho de 2021 com 16,6 mil milhões de euros e a promessa de ajudar o país a recuperar da pandemia. Portugal foi o primeiro Estado-membro a entregar formalmente a Bruxelas o seu plano nacional para aceder aos fundos do Mecanismo de Recuperação e Resiliência. A 3 de agosto de 2021 recebeu o primeiro cheque de 2,2 mil milhões de euros, correspondentes a 13% da bazuca como pré-financiamento. O primeiro e único que não estava sujeito ao cumprimento de metas e marcos (341).

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Mas desde então o mundo mudou e Portugal acabou por ter de apresentar a Bruxelas sete pedidos de reprogramação para afinar o tiro da bazuca. Na origem dos problemas esteve a invasão russa à Ucrânia, que teve um forte impacto nos preços das cadeias de abastecimento, que acabou por gerar uma espiral inflacionista. A bazuca logo no seu segundo ano de vida já apresentava atrasos, em parte porque os concursos públicos lançados ficavam desertos por os preços base não serem compatíveis com a nova realidade.

Bruxelas, que inicialmente não mostrava qualquer abertura a mudanças nos planos, que deviam ser uma injeção única, a executar com a máxima rapidez (até 2026), acabou por reconhecer o problema generalizado nos diversos Estados-membros e na revisão de 2023, desde sempre prevista nas regras para ajustar os vários planos à variação do PIB em 2020 e 2021 e para acomodar a iniciativa REPowerEU, deu mostrar de uma primeira margem de flexibilização ao permitir que a bazuca financiasse em 19% o aumento do custos dos projetos em virtude da inflação e da escassez de matéria-primas e até mão de obra.

Primeira reprogramação

Maio 2023

Bazuca engorda de 16,6 para 22,2 mil milhões

Portugal submeteu assim à Comissão Europeia, a 26 de maio de 2023, o primeiro pedido de reprogramação do PRR. O plano português passou de 16,6 mil milhões de euros para 22,2 mil milhões. Um aumento de 33,7%, que decorreu não só de um reforço das subvenções a que Portugal teve direito, mas também a um recurso mais substantivo à componente de empréstimos – mais 3,2 mil milhões. Portugal terá agora de cumprir 501 metas e marcos, o que compara com os anteriores 341.

Inicialmente, o valor dos empréstimos não estava totalmente fechado, uma decisão que só viria a ser tomada em agosto. Durante meses discutiu-se se Portugal deveria ou não usar os 11 mil milhões à disposição do país. Mas, o aumento de custos não podia ser inteiramente compensado com o recurso a empréstimos, porque a Comissão não aceitava financiar com a bazuca mais do que 19% do aumento de preço dos projetos. Nos investimentos mais pesados, como as obras do metro de Lisboa e do Porto com custos muito maiores, a opção do Executivo foi recorrer ao Orçamento do Estado (OE).

Assim, até 2026, data em que a totalidade dos investimentos financiados pelo PRR tinham de estar concluídos, os vários Orçamentos do Estado seriam chamados a financiar estes projetos em 1,2 mil milhões de euros. De acordo com a então ministra da Presidência, Mariana Vieira da Silva, que tinha a tutela dos fundos europeus, a guerra, a inflação, a mão-de-obra, as perturbações nas cadeias de abastecimento levaram a um agravamento total de 2,5 mil milhões de euros na fatura dos investimentos previstos – pago pelo PRR (1,3 mil milhões) e pelo OE (1,2 mil milhões).

Esta opção vinha assim alterar o cenário que se vivia até então, já que o PRR financiava na íntegra os projetos e o Estado não era chamado a incluir qualquer verba pública. A alternativa seria comprometer a dimensão dos projetos. Com as reprogramações seguintes esta nuance acabou por não se verificar.

De sublinhar que as empresas e a habitação foram as duas componentes que absorveram as verbas mais significativas – com destaque para o reforço das verbas para as agendas mobilizadoras, às quais foram alocados 2,8 mil milhões, face aos anteriores 930 milhões, o que garantiu a totalidade do financiamento das 53 agendas selecionadas. Mas a área do hidrogénio e das energias renováveis foi a que teve o reforço mais significativo (78,64%).

Segunda reprogramação

Agosto 2024

Primeira mexida no Hospital Oriental

Nesta reprogramação que Portugal apresentou à Comissão no início de agosto de 2024 e aceite no mês seguinte, são alteradas 22 medidas, onde se incluem as primeiras alterações aos marcos e metas referentes ao Hospital Oriental de Lisboa.

Na versão inicial, o PRR deveria financiar a construção de parte do Hospital, nomeadamente a infraestrutura do sistema de base de isolamento sísmico do edifício na parcela A; a construção na parcela B, nomeadamente dedicada a áreas administrativas, saúde mental, medicina física e reabilitação; e o edifício da parcela C, dedicado, entre outros, à investigação e à formação. Estado previsto que a execução do investimento estivesse concluída até 30 de junho de 2026. Nesta reprogramação o Executivo opta por financiar apenas a construção da Torre Poente, uma das cinco torres do principal edifício hospitalar, com o PRR, na parcela A, mantendo as outras duas. O dinheiro libertado passará a ser alocado à compra de equipamento a instalar no Hospital de Lisboa Oriental, mas também no novo hospital de Sintra, assim como equipamento médico pesado a instalar nos hospitais da região de Lisboa e Vale do Tejo.

O Executivo explicou a necessidade desta reprogramação com a implementação de alternativas melhores face às inicialmente propostas para “concretizar a sua ambição inicial” (oito medidas), “reduzir os encargos administrativos” (12 medidas) e em relação a quatro medidas mudar o tipo de indicadores utilizados para avaliar o cumprimento satisfatório das metas e marcos porque “os procedimentos internos nacionais não previam elementos de prova primários e inequívocos que permitissem verificar explicitamente o cumprimento satisfatório” dos mesmos.

Terceira reprogramação

Fevereiro 2025

Sacrificadas casas, metros, barragem do Pisão e dessalinizadora do Algarve

A justificação do Executivo para avançar com esta reprogramação foi minimizar “o risco de incumprimento, que poderia resultar na perda de verbas” do PRR, mantendo a dotação total em 22,2 mil milhões de euros, com reforço significativo nas áreas da saúde, ciência e inovação empresarial. Mas saltaram do financiamento a linha Violeta do Metro de Lisboa, parte da linha vermelha, a barragem do Pisão, a tomada de Água do Pomarão, já que as obras ainda nem tinham começado e a dessalizadora do Algarve.

No total foram realocados 1.463 milhões de euros, dos quais 60% reforçaram as áreas da Saúde, Empresas e Ciência. Além disso, o número de marcos e metas passou de 463 para 438, para tentar reduzir a carga administrativa.

A reprogramação transferiu ainda para a componente empréstimos todos os investimentos com maior risco de realização atempada, introduzindo no seu lugar projetos de execução quase garantida como a compra de equipamentos para as Unidades Locais de Saúde (ULS) e para as universidades. Foram introduzidos 1.517 milhões de euros em novos investimentos, na sua maioria não dependentes da realização de obras.

A saúde teve um reforço de 369 milhões de euros para a compra de equipamentos para as Unidades Locais de Saúde (ULS), “modernizando as infraestruturas e garantindo um melhor acesso aos cuidados de saúde”. A Ciência e Ensino Superior passaria a ter um investimento adicional superior a 100 milhões para “equipamentos e modernização tecnológica das universidades, reforçando a capacidade científica e de investigação do país”. E para fomentar a inovação empresarial, a competitividade e o crescimento das empresas era anunciada a criação de um novo instrumento financeiro com uma dotação de cerca de 230 milhões de euros, e que viria a ter reforços consecutivos nas reprogramações seguintes.

Como o prazo de execução limite se mantinha em junho de 2026, a opção do Governo foi retirar à componente da habitação 402 milhões de euros. Das 6.800 casas do parque habitacional a custos acessíveis apenas 3.500 serão financiadas pelo PRR, o financiamento das restantes 3.300 será assegurado através de um empréstimo do BEI.

Com o exercício de reprogramação entraram ainda dois investimentos. São destinados 137 milhões da componente REPowerEU para a compra de 390 autocarros elétricos, o que elevou para “835 os autocarros elétricos financiados pelo PRR” e 78 milhões para reforçar o programa E-lar para “ajudar as pessoas mais vulneráveis a trocar equipamentos que, do ponto de vista climático, não são os ideais”, lê-se no documento.

Quarta reprogramação

Julho 2025

Revisões técnicas

Cerca de dois meses depois de Portugal ter recebido luz verde do Ecofin relativa ao terceiro exercício de reprogramação, o país estava a submeter um quarto a 18 de julho. O objetivo foi simplificar a descrição dos marcos e metas do sétimo pedido de pagamento, “com vista à eliminação de elementos demasiado pormenorizados e desnecessários”, explicou ao ECO, na altura, fonte oficial do Ministério da Economia e Coesão.

“Os ajustes efetuados não têm qualquer impacto nos objetivos e na dotação financeira contratualizada entre Portugal e União Europeia”, garantia a mesma fonte da pasta liderada por Manuel Castro Almeida.

Em causa estavam 20 medidas, alteradas para implementar melhores alternativas, em áreas tão díspares como o Impulso Digital, o Funicular da Nazaré, a Administração Pública Digital, ou o Programa de Modernização tecnológica do SNS.

Quinta reprogramação

Outubro 2025

PRR emagrece

Com direito a pré-anúncio no Parlamento, a quinta reprogramação do PRR ditou mudanças significativas para assegurar que todas as subvenções sejam executadas. O objetivo foi reduzir o número de metas e marcos intermédios a cumprir, retirar projetos que não podiam ser concluídos a tempo e redistribuir os empréstimos da bazuca. Depois deste exercício, Portugal apresentou o oitavo pedido de pagamento, antecipando algumas das metas e marcos dos pedidos seguintes.

O financiamento da linha vermelha do metro de Lisboa e o Hospital Oriental de Lisboa caíram do PRR, libertando 311 milhões de euros da componente de empréstimos, de que o Executivo abriu mão. A bazuca emagreceu assim para 21,9 mil milhões de euros.

A mobilidade sustentável, onde está o metro, foi a gaveta que teve a maior revisão em baixa (menos 298 milhões de euros) e o Banco de Fomento teve o maior reforço ao receber 617 milhões de sobras de outros investimentos que não podiam ser cumpridos a tempo. As verbas foram canalizadas para o Instrumento Financeiro para a Inovação e Competitividade (IFIC) criado na anterior reprogramação com uma dotação inicial de 315 milhões e no âmbito do qual foram lançadas quatro linhas, destinada ao reforço da reindustrialização, à inteligência artificial, à defesa e às startups deeptech.

As respostas sociais foram uma das áreas que sofreram uma das maiores reduções de ambição, com uma quebra de 298 milhões de euros. Na prática isto traduziu-se na redução em 14.142 nos lugares existentes em equipamentos sociais devido ao “atraso na conclusão de algumas obras dentro do período elegível para o PRR”, o que resultou na libertação de 157,1 milhões de euros; redução para metade (500) das casas nas quais é melhorada a acessibilidade para pessoas com deficiência, que teve um impacto financeiro de 5,9 milhões de euros; redução para metade dos serviços públicos com melhoria da acessibilidade para pessoas com deficiência (750), devido a fraca adesão do mercado, com um impacto financeiro de cerca de 5,9 milhões de euros; uma redução de 328 vagas novas e reabilitadas disponíveis em lares residenciais e não residenciais na Madeira porque as obras não vão ficar prontas a tempo (-32,8 milhões); redução do número de vagas novas ou reabilitadas em estruturas residenciais para pessoas idosas de 117 para 113, o que resulta na libertação de 2,8 milhões de euros, entre outras medidas.

Ao nível do RepowerEU, o Governo decidiu reduzir a ambição da renovação de edifícios de serviços que devem ser objeto de renovações de eficiência energética, o que liberta 41,1 milhões de euros do PRR. Mas foram acrescentados novos investimentos: um sistema de incentivos para suportar hidrogénio e gases renováveis e um sistema de incentivos para suportar hidrogénio flexibilidade de rede que iria receber 40 milhões de euros.

A reprogramação serviu também para clarificar o calendário do PRR até ao fim. Assim, a conclusão da execução das metas e marcos, ou seja, a apresentação à Estrutura de Missão Recuperar Portugal de todas as evidências sobre cumprimento das mesmas é 31 de agosto de 2026. Um mês depois (30 de setembro) a estrutura de missão submete à Comissão Europeia o décimo e último pedido de pagamento (com factos ocorridos até 31 agosto de 2026). E, finalmente, 30 novembro é a data limite para Comissão Europeia completar a avaliação preliminar do último pedido de pagamento.

Sexta reprogramação

Março 2026

A novidade da conclusão a 90%

Foi a 31 de março deste ano, depois do comboio de tempestades que assolou sobretudo o centro do país e colocou ainda mais pressão sobre a capacidade de execução das obras, que Portugal submeteu a sexta e penúltima reprogramação – para muitos, dada a proximidade do final do prazo limite para o cumprimento das metas e dos marcos, era vista como a última. Recebeu luz verde da Comissão a 18 de maio, dia em que Portugal submeteu também o nono pedido de pagamento de 2,3 mil milhões de euros.

Em cima da mesa estavam 516 milhões de euros mas, afinal, o montante ascendeu a 592 milhões, em grande medida devido aos 73 milhões de euros que a Linha Rubi do Metro do Porto perdeu e para os quais vai ter de encontrar fonte alternativa de financiamento. E foi introduzida uma nova flexibilização: Bruxelas aceitar que algumas obras ficassem prontas apenas a 90%.

A oposição acusou o Governo de executar o PRR “na secretaria”. Este contrapôs dizendo que foi um ato de gestão.

Escolas, habitação, centros de saúde, mas também o Bus Rapid Transit Braga (BRT Braga) – que tinha sido retirado do Portugal 2030 para entrar no PRR logo na primeira reprogramação – o balcão único para o licenciamento e acompanhamento de projetos de energias renováveis foram alguns dos projetos retirados do PRR por não ficarem concluídos a tempo, ou seja, até 31 de agosto e, por isso, têm agora de encontrar fontes alternativas de financiamento à bazuca europeia. Além disso, Portugal aproveitou para transferir metas e marcos entre o nono e décimo pedidos de pagamento.

A área da saúde voltou a sofrer um novo ajustamento, com 92 centros de saúde a passar para a componente dos empréstimos”, ou seja, caso não sejam executados não implicam que Portugal perde verbas ao nível das subvenções, bastando apenas que apresentem uma conclusão a 90% – conclusão substancial (conceito cujas regras só foram clarificadas a 29 de julho). Esta opção implicou “ajustar em baixa”, o financiamento do PRR para esta medida. Neste caso concreto foram menos dez milhões de euros, o montante já previsto inicialmente na reprogramação.

Ao nível da habitação, houve uma redução de 208 para 133 projetos relativos à construção, renovação ou aquisição de alojamentos no âmbito da Bolsa Nacional de Alojamento Urgente e Temporário (BNAUT), essencialmente devido ao efeito das tempestades. O impacto financeiro negativo foi de 95,7 milhões de euros.

No âmbito do programa de habitação 1.º Direito na meta de 10.199 habitações só 5.199 habitações apresentam condições para entregar o auto de receção da obra até 31 de agosto. Cinco mil apresentam condições apenas para uma “conclusão substancial”, por isso a meta foi redefinida e “ajustada em baixa, tendo sido proposta uma redução na respetiva dotação em cerca de 40,5 milhões de euros”, para os quais vai ser necessário encontrar uma nova fonte de financiamento.

Ao nível das escolas, em termos de execução física, são 87 as escolas que vão ser financiadas pelo PRR, “62 apresentam condições para entregar o auto de receção da obra até 31 de agosto” e 25 terão apenas uma conclusão substancial. Esta revisão em baixa representou uma redução de 15 milhões na dotação.

As verbas libertadas pelos projetos que não ficam prontos a tempo foram usadas para reforçar outros investimentos, nomeadamente, mais 89,1 milhões de euros dirigido às áreas das comunicações, segurança e energia.

Sétima reprogramação

Julho 2026

A surpresa e o reforço das conclusões a 90%

Quando já ninguém o esperava, a pouco mais de um mês do prazo limite para apresentar a Bruxelas a conclusão das metas e dos marcos acordados, eis que Portugal apresenta mais uma reprogramação. Foi a 21 de julho que foi entregue o derradeiro pedido que teve luz verde dez dias depois.

O presidente da Recuperar Portugal, Fernando Alfaiate, tinha dito, no ECO dos Fundos, em abril, que após a submissão da penúltima reprogramação a Comissão Europeia tinha alertado que “ajustamentos para além de maio serão difíceis de concretizar e de aceitar”. Depois, em maio, em entrevista ao Expresso, foi mais longe e disse que uma nova reprogramação “seria dramática” porque poderia suspender pedidos de pagamento, contrariando a ideia do ministro Castro Almeida de usar até ao limite a possibilidade de reprogramar o PRR. Mas, tal como o antigo ministro das Finanças e membro português do Tribunal de Contas Europeu, João Leão, disse no último ECO dos Fundos, “a Comissão sempre teve a preocupação de querer mostrar que este programa [o PRR] foi bem-sucedido e entendeu que mostrar que era bem-sucedido também passava por uma execução plena do programa” e por isso tem “demonstrado grande flexibilidade na renegociação com os Estados-membros”.

O sétimo ajustamento do plano aumentou o número de centros de saúde que vão ficar concluídos apenas a 90% e passou a admitir que também projetos de alojamento estudantil tenham apenas uma “conclusão substancial”. Foram ainda “introduzidos ajustamentos marginais na dimensão de alguns investimentos”, ao nível da gestão hídrica no Algarve e infraestruturas críticas digitais em função da evolução da respetiva execução”.

Portugal propôs alterar 46 medidas no total e a Comissão aceitou, sendo que em cinco a justificação para o pedido de alteração foi o facto de não serem, “em parte, exequíveis devido a dificuldades técnicas imprevistas ou à falta de procura”, onde se incluem a Rede Nacional de Cuidados Continuados Integrados e Rede Nacional de Cuidados Paliativos, o apoio à reforma da saúde mental, o Plano Regional de Eficiência Hídrica do Algarve e a infraestrutura digital crítica eficiente.

Portugal passou a ter acordado com Bruxelas construir ou renovar 390 unidades de saúde, das quais pelo menos 55 serão construídas. Um marco diferente face às anteriores 400 unidades de saúde das quais 70 eram construídas de novo. Por outro lado, a renovação ou compra de equipamento passou a ser para 163 projetos, e não 180, no âmbito da rede nacional de cuidados continuados integrados, cuidados paliativos ou cuidados de saúde mental. E se a promessa inicial era acrescentar 3.850 novas camas para este tipo de cuidados, a meta foi revista em baixa para apenas 2.267 novas camas (menos 1.583 camas, ou seja, uma redução de 42% da ambição).

A remodelação de unidades de saúde mental desceu de 23 para 14; só será construída uma nova unidade e não três; a construção, renovação ou arrendamento de edifícios, casas ou apartamentos desceu de 500 para 200 lugares e o objetivo de criar 40 novas equipas comunitárias desceu para 35.

Todas estas alterações foram acompanhadas de um reforço do montante inscrito na gaveta dos empréstimos. Em vez de 82,53 milhões de euros em empréstimos PRR para a construção ou renovação de unidade de saúde, passaram a constar 160,68 milhões.

Apesar de vários marcos e metas terem sido revisto em baixa, o valor global do envelope — 21,9 mil milhões de euros — manteve-se porque Portugal pediu para colar mais investimentos na área da saúde na gaveta dos empréstimos e pediu para aumentar o nível de ambição das agendas mobilizadoras. Assim, as agendas, em vez de se comprometerem a entregar 366 novos produtos, processos e serviços (PPS) passam a ter um compromisso revisto em alta para 403 PPS.