O relatório apresentado esta semana faz regressar o fantasma da falência da Segurança Social, uma vez que desfaz a “ilusão” dos excedentes que têm sido anunciados nos últimos anos.

Os especialistas defendem que é “incorreto” analisar separadamente as contas da Segurança Social e da Caixa Geral de Aposentações (CGA), uma vez que este último sistema está fechado a novos subscritores desde 2006, mas tem mantido a responsabilidade pelo pagamento das pensões dos trabalhadores que já estavam inscritos, ao mesmo tempo que as contribuições e quotizações dos novos funcionários públicos passaram a ser direcionadas para o sistema previdencial.

“Os saldos correntes isolados do regime de proteção social convergente e do sistema previdencial deixaram de ser, desde 2006, um indicador fiel da sustentabilidade financeira dos regimes públicos contributivos e transmitem uma imagem ‘ilusória’ sobre as responsabilidades públicas com pensões e sobre a solvência dos regimes”, lê-se na apresentação.

Os peritos calculam que, entre 2006 e 2025, entraram nos “cofres” da Segurança Social 26.576,2 milhões de euros em contribuições e quotizações sociais pagas pelos trabalhadores em funções públicas, o que explica, dizem, a “maior parte dos saldos correntes [positivos] do sistema previdencial“.

No entanto, considerando o défice da CGA, na verdade a Segurança Social registou em 2025 um défice de cerca de 1,9 mil milhões de euros, alertam os especialistas.

O grupo de trabalho faz também reparos sobre a evolução do Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social (FEFSS), considerado a “almofada” das pensões.

A sua evolução, apontam os especialistas, deveu-se à “absorção dos excedentes contabilísticos do sistema previdencial e impostos consignados, e não às suas fontes de financiamento originárias“. Por isso, os peritos avisam que a reserva financeira acumulada no FEFSS não traduz uma “poupança genuína” do sistema.

Além disso, identificam as suas fragilidades: o fundo não tem um gatilho de ativação, há ambiguidade no patamar mínimo de dois anos de pagamentos de pensões e da natureza das pensões a cobrir, não há regras quanto à acumulação e desacumulação, o fundo tem autonomia operacional limitada, a transparência e supervisão são, neste momento, insuficientes e há uma concentração da carteira em dívida pública, com uma estratégia de gestão desajustada.

Assim, recomendam que se clarifique o mandato do fundo — que deveria chamar-se, defendem, Fundo de Reserva dos Sistemas Públicos de Pensões –, que se defina as regras de acumulação e desacumulação, que se segregue a gestão do poder político, que se reforce a transparência, fiscalização e supervisão, que se adeque a estratégia de investimento e gestão de risco e ainda que se estabilize as fontes de financiamento.

Perante o cenário atual, os peritos fazem recomendações de reformas sistémicas e paramétricas, no relatório a que o ECO teve acesso. Entre as reformas sistémicas, está a criação de um regime público de contas nocionais de contribuição definida.

Em causa estaria um mecanismo que permitiria que as contribuições do trabalhador e do empregador ficassem registadas numa conta individual nocional, sendo o saldo revalorizado a uma taxa nocional (geralmente, associada à evolução da massa salarial contributiva).

“No momento da reforma por velhice, o capital nocional acumulado seria convertido numa pensão vitalícia através de um divisor atuarial que considera a esperança de vida, a idade de acesso à pensão e as regras de atualização das pensões em pagamento”, explicam os peritos.

“Trata-se de uma reforma de transparência, e não de natureza: o regime mantém-se público, obrigatório e financiado em repartição, sem qualquer elemento de capitalização individual ou de privatização, e sem plafonamento. O adjetivo ‘nocional’ significa precisamente que as contas são de registo, e não fundos investidos em mercado”, esclarecem os mesmos, na análise que, entretanto, seguiu para os parceiros sociais.

Em paralelo à criação do regime de contas nocionais, os peritos recomendam a criação da Garantia Integrada para a Velhice, de forma a que os complementos por mínimos deixem de ser uma “proteção residual para carreiras curtas ou fragmentadas” e passem a ser um “mecanismo estrutural de adequação das pensões”.

A intenção seria garantir que o complemento disponibilizado seria sempre maior para quem descontou mais ao longo da vida para a Segurança Social, preservando-se o princípio da contributividade e minimizando-se os incentivos à informalidade laboral e à subdeclaração de rendimentos.

“A GIV passaria a depender da pensão estatuária e não de ‘pseudo’ anos de carreira, da situação familiar e de um critério de residência”, frisam os peritos.

Não é isso que os especialistas recomendam. O que o relatório identifica é um “desajuste” nas penalizações que hoje são aplicadas a quem decide passar à reforma antes da idade normal, recomendando uma “recalibragem”. Se tal fosse feito, o fator de sustentabilidade poderia ser eliminado, já que seria absorvido por uma taxa única de penalizações.

Por outro lado, no que diz respeito aos regimes de flexibilização da idade da reforma — que permitem passar à pensão antes da idade normal com menos ou até sem cortes –, os especialistas frisam que há hoje múltiplos regimes disponíveis (das profissões de desgaste rápido aos desempregados de longa duração), sendo aconselhável, antes de mais, que haja uma harmonização e definição dos critérios comuns de elegibilidade, avaliação e financiamento.

Os peritos defendem também que a idade mínima de acesso a cada regime especial deve estar indexada à idade normal da reforma do regime geral da Segurança Social, deixando de ser cristalizada.

Esta é uma das recomendações dos peritos.

O mecanismo atual de atualização das pensões “combina a variação do índice de preços no consumidor com a média do crescimento real do PIB, diferenciando as taxas por escalões definidos em função do Indexante dos Apoios Sociais”. Tem, assim, a vantagem de ser previsível e proteger “mais intensamente” as pensões de menor valor, mitigando o risco de pobreza.

No entanto, tem fragilidades: a fórmula mistura objetivos contributivos e redistributivos “sem hierarquia explícita”; opera por limiares discretos, o que resulta em pensões de valor muito próximo a ser alvo de atualizações diferentes; e não tem ligação direta à base contributiva que financia o sistema, o que pode levar a atualizações positivas mesmo em anos em que a massa salarial evolui abaixo da despesa com pensões.

Os peritos recomendam a “substituição dos escalões rígidos por uma função contínua de indexação composta por três elementos: uma componente de inflação, de resposta rápida, que protege o poder de compra; uma componente de crescimento real partilhável, preferencialmente ligada à evolução da massa salarial contributiva (com o PIB como proxy apenas complementar) e suavizada por médias móveis plurianuais; e uma componente explícita de sustentabilidade, ativada apenas perante desequilíbrios objetivos e persistentes, com ajustamentos graduais, limitados e transparentes”.

Os especialistas defendem também que, em qualquer cenário (isto é, sejam feitas reformas mais ou menos ambiciosas), a função redistributiva deve ser exterior ao regime contributivo e sujeita a regras próprias ligadas à inflação e a indicadores de rendimento mediano ou de limiar da pobreza.

Os sistemas complementares de proteção social são uma das quatro partes deste relatório que foi apresentado por Jorge Bravo, coordenador do grupo de trabalho que esteve a estudar a Segurança Social.

Os especialistas põem em cima da mesa a criação de planos de pensões profissionais de adesão automática, de contas poupança-reforma para crianças e jovens, de novos instrumentos de dívida pública de retalho com fins previdenciais, de um programa de poupança através do consumo e de esquemas de equity release (uso da riqueza imobiliária para fins previdenciais).

No que diz respeito aos planos de pensões profissionais (auto enrollment), Jorge Bravo defendeu que sejam de adesão automática para reforçar a participação nestes planos, tanto no setor privado como no setor público, existindo, ainda assim, uma opção de renúncia. “A eficácia dependerá do desenho do modelo”, propôs. O modelo prevê três fases: inscrição (quem deve ser inscrito automaticamente, quem faz a inscrição, regras para a opção de renúncia), acumulação da poupança (modelo contributivo, taxas contributivas mínimas, repartição entre os intervenientes trabalhador, empresa e Estado) e fase de desacumulação (modalidades de reembolso, como o trabalhador vai ter acesso à poupança). A taxa contributiva deve variar entre 8% e 10%.

Já quanto às contas de poupança-reforma, a ideia seria criar uma conta de poupança individual para a reforma destinada a crianças e jovens, de modo a “iniciar desde cedo a criação de património previdencial e nivelar à nascença as assimetrias entre rendimentos“. “A medida seria de caráter universal e de inscrição automática. Receberiam um apoio público, que pode ser complementado com entregas dos familiares e terceiros“, sublinhou Jorge Bravo.

Os esquemas save as you buy, por outro lado, não serviriam para “incentivar o consumo, mas para aproveitar os atos quotidianos de consumo para constituir património previdencial“. “Canalizar pequenos montantes gerados a partir de compras quotidianas, faturas com NIF, consignação IVA, recompensas comerciais, arredondamentos, contribuições voluntária”, enumerou Jorge Bravo.

Já a ideia dos equity release schemes poderiam ter como modalidades hipotecas inversas, home reversion schemes, cedência para arrendamento ou soluções híbridas, permitindo aos idosos usar o seu património imobiliário para fins previdenciais.

Por fim, quanto à poupança através de dívida pública, o grupo de trabalho quer aproveitar a popularidade dos certificados emitidos pelo Estado junto das famílias para introduzir novos instrumentos de poupança para ajudar a complementar a reforma: Obrigações do Tesouro-Reforma e Certificados de Aforro-Reforma. “Cumpre várias finalidades”, adiantou Jorge Bravo: ajudaria a diversificar a base de investidores que financiam a República com um instrumento de poupança para a reforma. A taxa de retorno deveria estar indexada ao custo de vida, ou seja, à evolução da taxa de inflação, acrescida de um prémio de risco (spread).

O Governo garante que não tenciona avançar com qualquer reforma estrutural da Segurança Social, na legislatura atual. “Nem propostas e debates parlamentares recentes, nem a apresentação deste estudo têm como efeito abrir um processo que, para o Governo, está fechado“, assegurou a tutela ao ECO.

Numa audição parlamentar, a ministra do Trabalho tinha admitido avançar com regimes de poupança complementar de reforma, mesmo fora de uma reforma estrutural. O ECO questionou, esta semana, a tutela sobre este ponto, mas não obteve um esclarecimento.

O grupo de trabalho coordenado por Jorge Bravo salienta que o sistema de pensões é uma “promessa de longo prazo” e nenhum compromisso dessa natureza é credível “se puder ser desfeito a cada ciclo eleitoral”. Apela, por isso, a um “consenso político alargado“ na reforma da Segurança Social. Mas não há sinais nesse sentido.

Pelo Chega, André Ventura criticou este relatório e insistiu na redução da idade da reforma (o que não é sugerido pelos peritos). Pelo PS, José Luís Carneiro atacou a leitura conjunta do saldo da Segurança Social com a CGA, e também não deu sinais de querer alinhar com o Governo uma reforma.