“O fim do visto prévio é um risco relevante para o controlo financeiro das finanças públicas”

Ricardo Maia Magalhães integrou a Cerejeira Namora, Marinho Falcão em 2023, onde trabalha na área do Direito Público. Licenciado em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade do Porto, concluiu o Mestrado em Direito Administrativo pela Faculdade de Direito da Universidade Católica Portuguesa e é atualmente Doutorando em Ciências Jurídico-Públicas na Escola de Direito da Universidade do Minho.

Iniciou o seu percurso profissional na Pacheco de Amorim, Miranda Blom e Associados, onde foi sócio responsável pelo Departamento de Contratação Pública e Autarquias Locais (2019-2023). É Professor Convidado no ISCTE – Executive Education.

Em entrevista à Advocatus, o advogado fala sobre a intenção do Governo de avançar com uma alteração profunda à lei do Tribunal de Contas (TdC), voltada para o fim do modelo de visto prévio, tal como existe atualmente no ordenamento jurídico português.

Qual é, em termos práticos, o papel do visto prévio do Tribunal de Contas no atual sistema de controlo da despesa pública em Portugal?

No atual modelo português, o visto prévio do Tribunal de Contas constitui o principal mecanismo de controlo externo preventivo da despesa pública, tal como previsto na Lei n.º 98/97, de 26 de agosto (LOPTC). Através da fiscalização prévia, o Tribunal verifica a legalidade, a regularidade financeira e o enquadramento orçamental de determinados atos, contratos e instrumentos geradores de despesa antes de estes produzirem efeitos financeiros. Em termos práticos, o visto funciona como uma verdadeira condição de eficácia para contratos de maior relevância, impedindo que compromissos financeiros ilegais ou irregulares se consolidem. Este controlo distingue-se da fiscalização concomitante, que acompanha a execução, e da fiscalização sucessiva, que atua após a realização da despesa, assumindo assim uma função claramente preventiva na tutela do erário público.

Que problemas concretos pretende o Governo resolver com o eventual fim do modelo de visto prévio?

O Governo tem vindo a associar o modelo de visto prévio a atrasos na execução de vários projetos de investimento público, especialmente no domínio da contratação pública e dos projetos de investimento estruturantes. A exigência de submissão ao Tribunal de Contas é apresentada como uma etapa adicional num procedimento já complexo, capaz de retardar a produção de efeitos dos contratos e a concretização do investimento. A intenção declarada é simplificar o circuito decisório e acelerar a execução financeira, sobretudo em contextos de forte pressão temporal, como a aplicação de fundos europeus. Contudo, importa notar que a própria LOPTC estabelece prazos relativamente curtos para decisão e que muitos atrasos resultam de deficiências na instrução dos processos pelas entidades adjudicantes, não sendo automaticamente imputáveis ao controlo prévio.

Na sua perspetiva, esta mudança representa uma simplificação administrativa necessária ou um risco para o controlo financeiro do Estado?

A eliminação generalizada do visto prévio representa, na minha perspetiva, um risco relevante para o controlo financeiro das finanças públicas. O controlo ex ante tem uma natureza qualitativamente distinta do controlo sucessivo: não se limita a apurar responsabilidades, mas impede que a despesa ilegal produza efeitos. Ao suprimir esse filtro preventivo, o sistema passa a depender sobretudo de mecanismos reativos, que só intervêm quando a despesa já foi realizada e, em muitos casos, quando os efeitos financeiros já são irreversíveis. Embora possa haver uma simplificação formal dos procedimentos, essa simplificação é alcançada à custa de uma redução da tutela preventiva do interesse público e de um aumento potencial do risco financeiro.

Que impactos poderá esta reforma ter na transparência e na prevenção de irregularidades na contratação pública?

Em termos de transparência formal, a eliminação do visto prévio não introduz ganhos evidentes, uma vez que os mecanismos de acesso à informação não dependem diretamente dessa fase de controlo. No que respeita à prevenção de irregularidades, o impacto tende a ser negativo. O visto prévio desempenha também uma função dissuasora e pedagógica, incentivando maior rigor jurídico e financeiro na preparação dos procedimentos contratuais. Sem esse escrutínio externo antes da produção de efeitos, as desconformidades só serão detetadas posteriormente, através de auditorias ou processos destinados ao apuramento de responsabilidades, tornando a correção mais onerosa, conflituosa e, por vezes, demasiado tardia para evitar prejuízos significativos.

Ao suprimir esse filtro preventivo, o sistema passa a depender sobretudo de mecanismos reativos, que só intervêm quando a despesa já foi realizada e, em muitos casos, quando os efeitos financeiros já são irreversíveis”

Há experiências comparáveis noutros países europeus que possam servir de referência para esta alteração? Que lições podem ser retiradas?

Nos ordenamentos jurídicos europeus observa-se a existência de modelos de controlo financeiro público predominantemente concomitantes ou sucessivos, em detrimento de mecanismos sistemáticos de fiscalização prévia. Todavia, regra geral, tais soluções encontram-se equilibradas por estruturas internas de auditoria robustas, por mecanismos eficazes de responsabilização imediata dos gestores públicos e por um elevado grau de maturidade administrativa e institucional.

Tomando como referência o caso de Espanha, o Tribunal de Cuentas atua essencialmente a posteriori, incidindo sobre a fiscalização das contas públicas e da atividade contratual após a respetiva realização, mediante auditorias, relatórios e juízos de responsabilidade financeira. Não obstante, o sistema espanhol não prescinde totalmente de mecanismos de controlo prévio, os quais subsistem para determinadas situações excecionais.

A experiência comparada demonstra que a inexistência de um modelo generalizado de visto prévio externo apenas se revela sustentável quando compensada por estruturas internas altamente profissionalizadas, por mecanismos céleres e efetivos de responsabilização financeira e por um elevado grau de maturidade institucional – algo que, a esta data, inexiste em Portugal.

Que entidades públicas sentirão mais diretamente os efeitos desta mudança – administração central, autarquias ou setor empresarial do Estado?

Os efeitos desta alteração far-se-ão sentir sobretudo na Administração Central, onde se concentra a maior parte dos contratos de elevado valor e complexidade atualmente sujeitos a fiscalização prévia do Tribunal de Contas. É nesse nível que o volume financeiro, o risco e a dimensão dos projetos tornam o controlo preventivo particularmente relevante. Embora as autarquias e o setor empresarial do Estado também possam ser afetados, o impacto sistémico será mais significativo ao nível do Estado central, dada a magnitude das operações envolvidas.

O fim do visto prévio poderá acelerar a execução de fundos europeus e investimento público? A que custo em termos de fiscalização?

No que respeita aos fundos europeus, o impacto desta eventual alteração poderá ser relativamente limitado, uma vez que estes já beneficiam de um regime excecional no que à fiscalização prévia diz respeito. No que respeita ao investimento público nacional, poderá existir alguma aceleração na entrada em vigor dos contratos, ao eliminar-se uma etapa formal de validação. Contudo, essa celeridade inicial pode traduzir-se num aumento do risco de correções financeiras posteriores, litigância contratual e processos de responsabilidade financeira. Assim, a eventual aceleração processual poderá ter como contrapartida um acréscimo de incerteza jurídica e risco financeiro no médio prazo.

A experiência comparada demonstra que a inexistência de um modelo generalizado de visto prévio externo apenas se revela sustentável quando compensada por estruturas internas altamente profissionalizadas, por mecanismos céleres e efetivos de responsabilização financeira e por um elevado grau de maturidade institucional – algo que, a esta data, inexiste em Portugal”

Que mecanismos alternativos de controlo deveriam ser reforçados para compensar a eventual eliminação do visto prévio?

Caso o visto prévio venha a ser eliminado ou significativamente reduzido, seria indispensável reforçar a fiscalização concomitante e sucessiva do Tribunal de Contas, dotando-o de meios humanos e técnicos adequados para intervir de forma mais célere e eficaz. Paralelamente, seria necessário investir seriamente nos sistemas de controlo interno das entidades públicas e na auditoria independente. Sem esse reforço estrutural, a substituição do modelo pode resultar numa diminuição real da capacidade de prevenção e deteção atempada de irregularidades.

Vê riscos de aumento de litigância ou de responsabilização financeira posterior dos gestores públicos com este novo modelo?

Verifica-se, neste contexto, um risco acrescido de aumento da litigância e da responsabilização financeira subsequente dos gestores públicos. Com efeito, a ausência de controlo prévio transfere para a esfera dos decisores uma maior exposição ao risco jurídico, na medida em que eventuais ilegalidades apenas serão identificadas após a execução da despesa. Tal circunstância pode conduzir a responsabilidade financeira sancionatória, bem como contencioso administrativo mais frequente, criando um ambiente de maior insegurança jurídica para os titulares de cargos de direção e gestão.

Se pudesse introduzir salvaguardas nesta reforma, quais seriam essenciais para equilibrar eficiência e rigor no controlo da despesa pública?

Seria essencial manter um núcleo mínimo de controlo prévio obrigatório para atos de elevado valor ou risco financeiro, adotando critérios objetivos baseados em análise de risco. Simultaneamente, deveria reforçar-se a fiscalização concomitante, investir em meios técnicos e humanos no Tribunal de Contas e consolidar os mecanismos de controlo interno e responsabilização efetiva, de modo a assegurar que a eficiência administrativa não é alcançada à custa da legalidade e da proteção do erário público.