OCDE recomenda blindar nomeações para o CFP de “influências políticas”

Scherie Nicol é a responsável por acompanhar as Instituições Orçamentais Independentes, na Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE). Em entrevista ao ECO, defende o papel destas entidades na prossecução da sustentabilidade das finanças públicas e salienta que o Conselho das Finanças Públicas (CFP) está entre as cinco instituições com melhor pontuação, devido ao “elevado nível de independência“, ao “trabalho de elevada qualidade” e à “equipa de comunicação forte”.

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Contudo, a economista, que esteve esta semana em Lisboa para participar numa conferência do CFP sobre a transparência orçamental em tempos de desinformação, alerta que “existem certos momentos críticos em que a independência” das instituições orçamentais pode ser posta em risco.

“No caso de Portugal, tendo em conta a próxima mudança de liderança, isso inclui a nomeação de novos dirigentes. É importante que existam procedimentos robustos que protejam esse processo de influências políticas“, recomenda.

Tem existido uma grande evolução de instituições orçamentais independentes. O que explica a sua presença mais forte?

Estas instituições são, na verdade, filhas da crise financeira global e assistimos à sua proliferação por volta de 2012-2014, quando os países procuraram reforçar os seus enquadramentos orçamentais após essa crise. Isso implicou um novo conjunto de regras orçamentais e um novo conjunto de “guardiões” orçamentais para assegurar o cumprimento dessas regras.

Que características devem ter para serem consideradas boas instituições orçamentais independentes?

Temos uma medida que mede o sucesso relativamente a estas instituições. Na OCDE, dispomos do Fiscal Advocacy Index (FAI, na sigla em inglês), que mede até que ponto estas instituições conseguem ter impacto com o seu trabalho. Em primeiro lugar, mede o grau de independência, em segundo, até que ponto estão a fazer o trabalho certo — por exemplo, analisando riscos orçamentais e avaliando o impacto das decisões orçamentais na sustentabilidade das finanças públicas a longo prazo.

Em terceiro, analisamos se têm ferramentas de comunicação eficazes para divulgar o seu trabalho. Estão realmente a ter impacto? Os meios de comunicação cobrem o seu trabalho? As pessoas estão a ouvir o que dizem? Porque, basicamente, o poder de uma instituição que fiscaliza está na sua capacidade de se fazer ouvir. Se estas instituições não tiverem impacto com o seu trabalho, não conseguem ser eficazes.

Há muitas destas instituições nos países da OCDE que são mais simbólicas do que eficazes?

O que tendemos a verificar é que, regra geral, as instituições têm pontuações muito elevadas no critério da independência. Muitas também fazem o tipo de trabalho adequado. Onde tendem a falhar é na comunicação do seu trabalho. Temos algumas instituições que fazem um excelente trabalho, mas não o comunicam de forma eficaz. E, nesse caso, não são tão eficazes como deveriam ser para assegurar a sustentabilidade das finanças públicas no longo prazo.

Temos algumas instituições que fazem um excelente trabalho, mas não o comunicam de forma eficaz. E nesse caso, não são tão eficazes como deveriam ser para assegurar a sustentabilidade das finanças públicas no longo prazo.

Onde se enquadra o caso português? Que avaliação faz do Conselho das Finanças Públicas?

A instituição portuguesa está em quinto lugar no nosso índice. Portanto, tem uma pontuação relativamente elevada. A razão para essa classificação deve-se em larga medida ao elevado nível de independência e ao facto de fazer um trabalho de grande qualidade em áreas importantes. Está a analisar temas como pensões, responsabilidades contingentes e outros aspetos muito relevantes para a sustentabilidade de longo prazo das finanças públicas em Portugal. Tem também uma equipa de comunicação forte. Tenho a certeza de que diriam que é uma equipa pequena — e é —, mas, comparativamente com instituições congéneres, contam com um especialista em comunicação.

E como tem sido a evolução nos últimos anos? Houve progressos?

Não houve alterações significativas na posição do Conselho das Finanças Públicas português neste índice da OCDE nos últimos anos.

No que é que pode melhorar?

Onde ainda pode melhorar é no impacto do seu trabalho, nomeadamente no grau de cobertura mediática e na referência ao seu trabalho nos media e nos debates parlamentares. Creio que este é um desafio transversal às instituições avaliadas pela OCDE, sobretudo tendo em conta as recentes mudanças no panorama da comunicação, com a transição dos media tradicionais para as redes sociais, podcasts e outros formatos.

A instituição portuguesa está em quinto lugar no nosso índice. Tem uma pontuação relativamente elevada. A razão deve-se em larga medida ao elevado nível de independência e ao facto de fazer um trabalho de grande qualidade em áreas importantes.

A independência destas instituições é um fator de peso. Quais são os principais riscos para a sua verdadeira independência?

Existem certos momentos críticos em que a independência destas instituições pode ser posta em risco. No caso de Portugal, tendo em conta a próxima mudança de liderança, isso inclui a nomeação de novos dirigentes. É importante que existam procedimentos robustos que protejam esse processo de influências políticas.

Considera que os mandatos do Conselho das Finanças Públicas e de outras instituições devem incluir a avaliação de políticas públicas estruturais, nomeadamente ex-ante?

Consideramos que estas instituições têm um papel importante quer na avaliação das implicações financeiras, quer a um nível mais abrangente das políticas a serem introduzidas. Isto ajuda a informar os decisores políticos e o público em geral sobre os impactos esperados e os trade-off que poderão ser precisos. Vemos este trabalho, sobretudo em reformas de grande escala, como na área das pensões. É muito importante que estas instituições analisem as implicações de reformas tanto no curto como no longo prazo. Também em outras áreas, como nas chamadas reformas orçamentais ‘verdes’, com a introdução de impostos sobre o carbono, por exemplo. Estas instituições têm um papel muito relevante na análise do impacto, da eficácia e dos efeitos distributivos dessas medidas. É essencial que realizem este tipo de análise quando estão em causa reformas orçamentais de grande dimensão.

Existem certos momentos críticos em que a independência destas instituições pode ser posta em risco. No caso de Portugal, tendo em conta a próxima mudança de liderança, isso inclui a nomeação de novos dirigentes. É importante que existam procedimentos robustos que protejam esse processo de influências políticas.

Existe algum tipo de evidências de causalidade entre a existência de uma instituição orçamental independente forte, no seu papel fiscalizador, e a credibilidade da dívida soberana?

É difícil estabelecer uma relação causalidade direta entre estas instituições e os níveis de dívida soberana, porque existem muitos outros fatores a considerar. O que observamos é que países particularmente afetados por crises financeiras no passado tendem a ter instituições mais fortes. Isso reflete o reconhecimento de que esta era uma peça em falta antes dessas crises. Há evidência de que estas instituições já estão a reduzir, por exemplo, o viés de otimismo nas previsões dos governos. Ou seja, estão a tornar os governos mais rigorosos e transparentes na apresentação dos orçamentos ao Parlamento. Nesse sentido, já desempenham um papel muito relevante.

Num país com dívida pública elevada como Portugal, o papel do CFP é ainda mais crítico?

As instituições orçamentais independentes são particularmente importantes em países com elevada dívida e pressões orçamentais crescentes. Ajudam a reforçar a compreensão política e pública sobre a necessidade de restaurar as finanças públicas, criando condições para reformas orçamentais que são necessárias. Também chamam a atenção para escolhas orçamentais que agravam os desafios orçamentais e que não estão necessariamente no melhor interesse dos cidadãos.

Uma instituição orçamental forte pode salvar um país de uma má decisão política?

Temos vários exemplos em que estas instituições melhoraram o debate em torno de grandes reformas orçamentais. Um exemplo é a Irlanda, onde o trabalho do Conselho Orçamental sobre a sustentabilidade orçamental de longo prazo e o impacto de diferentes políticas de pensões foi muito útil no debate parlamentar e público. Também na Irlanda, teve um papel importante no debate sobre o que fazer com as elevadas receitas do imposto sobre as empresas. O Governo criou um fundo soberano para que essas receitas não fossem simplesmente gastas, mas parcialmente canalizadas para um fundo para o futuro do país.

Estes são exemplos concretos de como uma instituição orçamental pode ajudar a orientar decisões orçamentais cruciais no interesse dos cidadãos, tanto no curto como no longo prazo.

E como devem estas instituições lidar com situações em que os governos contestam publicamente as suas projeções?

As instituições orçamentais independentes estarão sujeitas a contestação e haverá frequentemente diferenças entre métodos e resultados de diferentes entidades. Devem, contudo, ser transparentes quanto às suas premissas e estar prontas para corrigir atempadamente eventuais erros. É preferível que o debate incida sobre escolhas orçamentais e não sobre a exatidão dos números.

Não é possível implementar reformas orçamentais sem apoio político e público. Esse apoio só existe se as pessoas compreenderem por que é que as reformas são necessárias.

Se tivesse de identificar dois riscos e recomendações para o futuro, para construir instituições mais fortes e eficazes, quais seriam?

Sinceramente, o maior risco é que o seu trabalho não esteja a ser lido. Ninguém questiona a qualidade do seu trabalho. O que precisam de melhorar é a disseminação: garantir que o seu trabalho é ouvido, lido e compreendido por um público mais vasto. O atual risco é que o seu trabalho esteja a ser consumido apenas por especialistas, criando uma espécie de câmara de eco. E, assim, não têm o impacto desejado.

Atualmente, projeta-se que a dívida cresça na maioria dos países da OCDE. Temos despesas crescentes com defesa e enormes desafios demográficos. Há uma necessidade clara de recuperar as finanças públicas. Mas não é possível implementar reformas orçamentais sem apoio político e público. Esse apoio só existe se as pessoas compreenderem por que é que as reformas são necessárias.

É ao mesmo tempo também a maior oportunidade?

Exatamente. A maior oportunidade destas instituições é capacitar a compreensão pública sobre a necessidade de tomar decisões orçamentais que sirvam os interesses do país não apenas no curto prazo, mas também no longo prazo. Isso é crucial.