Desbloquear o crescimento exige modelo económico capaz de exportar mais valor

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• Portugal enfrenta um desgaste progressivo da qualidade institucional, que se reflete em problemas económicos como a baixa produtividade e a dificuldade em convergir com os países mais desenvolvidos da UE.
• O estudo de Nuno Palma e James A. Robinson propõe que a melhoria da Justiça e a redução dos tempos de decisão judicial são fundamentais para desencadear reformas estruturais necessárias na administração pública e na economia.
• A transformação do modelo económico português depende de uma estratégia que priorize a especialização produtiva em setores de maior valor acrescentado, permitindo assim um aumento sustentado do nível de vida.

Ao longo das últimas crónicas, procurei demonstrar que muitos dos principais problemas económicos de Portugal – a fraca produtividade, os salários relativamente baixos, o reduzido investimento, a pequena dimensão das empresas, a insuficiente inovação e a dificuldade em convergir com os países mais desenvolvidos da União Europeia (UE) – não são fenómenos isolados. São expressões diferentes de um mesmo problema: o desgaste progressivo da qualidade institucional.

Os indicadores internacionais mostram-no, os acontecimentos recentes confirmam-no e os portugueses sentem-no no quotidiano. Daí nasce a perceção, cada vez mais difundida, de que vivemos num país onde as oportunidades se desperdiçam, as reformas se adiam e o lodo da inércia se sobrepõe demasiadas vezes ao dinamismo de que somos capazes.

Nessa perspetiva, a melhoria das instituições é uma condição necessária e particularmente relevante para promover, de forma sustentada, o desenvolvimento e o crescimento económico, mas dificilmente poderá ser também uma condição suficiente, uma ‘bala de prata’, sobretudo se o foco for em instituições específicas. É neste contexto que merece particular atenção o recente estudo dos professores Nuno Palma e James A. Robinson, intitulado “Desbloquear o Crescimento de Portugal”.

Partilho do diagnóstico apresentado pelos autores sobre vários dos problemas estruturais e atavismos históricos de que o país padece. O estudo identifica, entre outros, uma Justiça administrativa e fiscal demasiado lenta, insuficiente meritocracia, captura regulatória e rendas em setores protegidos da concorrência, reduzida capacidade de execução do Estado, utilização pouco eficiente dos fundos europeus, complexidade fiscal e dificuldades das empresas em ganhar escala.

Alguns desses problemas estão associados a fenómenos mais gerais (também referidos pelos autores) como a informalidade e o compadrio, que atravessam a sociedade e, não raras vezes, são praticados por detentores de cargos públicos, precisamente quem deveria dar o exemplo – veja-se o caso recente de um ministro que invocou como justificação para uma das irregularidades que cometeu o facto de toda a gente fazer o mesmo e continua no exercício de funções, um episódio que deveria exigir uma profunda reflexão e um sobressalto cívico relativamente à qualidade e nível de exigência dos governantes eleitos.

A principal inovação da proposta dos autores não está, porém, nesse diagnóstico, largamente conhecido, como os autores reconhecem, mas na tentativa de identificar uma prioridade capaz de desencadear as restantes reformas. Palma e Robinson (2026) argumentam que Portugal não precisa de mais uma extensa lista de reformas desejáveis, mas de concentrar o esforço num “Estado que cumpre a palavra dada”, o seu “Portugal a horas”, propondo como métrica central uma redução radical dos tempos de decisão dos tribunais. A ideia é que a necessidade de cumprir esse objetivo de reforma na Justiça force, endogenamente, mudanças na Administração Pública, nos incentivos, no mérito, no licenciamento, na concorrência, na regulação e noutras áreas.

Esta abordagem tem um mérito importante: confronta diretamente um problema que muitas propostas de reforma tendem a secundarizar, que é o da sua própria exequibilidade política. Os autores reconhecem expressamente que “a política tem sido a restrição vinculativa à reforma” e procuram responder-lhe através da sequenciação das medidas, da obtenção de vitórias iniciais, da construção de coligações reformistas e, quando necessário, da compensação daqueles que perdem com a alteração do status quo.

Não está, portanto, em causa uma ausência de preocupação com os incentivos políticos, mas antes saber se o mecanismo proposto é suficientemente poderoso para alterar o equilíbrio existente e, sobretudo, para produzir a transformação económica de que o país necessita.

Uma Justiça mais célere e previsível reduz a incerteza e os custos associados ao investimento e pode ainda contribuir para disciplinar os titulares de cargos públicos, ao aumentar o custo esperado de condutas ilícitas (…) Todavia, tenho algumas reservas quanto à ideia de que, começando pela Justiça, as melhorias daí decorrentes sejam, por si sós, suficientes para que “tudo o resto se alinhe” e para desencadear uma transformação significativa do modelo económico português.

É precisamente neste ponto que me surgem algumas reservas. Uma Justiça mais célere e previsível reduz a incerteza e os custos associados ao investimento e pode ainda contribuir para disciplinar os titulares de cargos públicos, ao aumentar o custo esperado de condutas ilícitas. Do mesmo modo, uma Administração Pública mais meritocrática poderá reforçar a capacidade de execução do Estado, enquanto uma regulação mais eficaz tenderá a promover a concorrência e a eficiência dos mercados. Todavia, tenho algumas reservas quanto à ideia de que, começando pela Justiça, as melhorias daí decorrentes sejam, por si sós, suficientes para que “tudo o resto se alinhe” e para desencadear uma transformação significativa do modelo económico português, aspeto ao qual regressarei mais adiante.

Por outro lado, mesmo admitindo que a sequência esperada de reformas se concretizaria após o impulso inicial, há uma dificuldade adicional que pode inviabilizar ou condicionar as várias fases do processo, incluindo o seu início: a vontade e a capacidade dos agentes políticos que beneficiam ou convivem com o equilíbrio existente.

Na própria área da Justiça, precisamente o ‘gatilho’ que os autores esperam vir a desencadear as demais reformas, é preciso ter em conta que a ineficácia histórica pode contribuir para a desresponsabilização dos atores políticos perante atos praticados no exercício de cargos públicos. É, por isso, legítimo perguntar se haverá vontade e capacidade política para mudar esse estado de coisas e dar início ao processo proposto, tanto mais que os problemas de seleção dos decisores podem aumentar a probabilidade de falhas no exercício de funções, nem que seja por negligência ou mero desconhecimento da lei.

Existe, portanto, uma questão anterior que não desaparece com a escolha de uma prioridade simples e mensurável pelos autores: Quem cria os incentivos para que aqueles que têm de iniciar a reforma estejam efetivamente dispostos a fazê-lo?

De forma relacionada, é difícil esperar uma melhoria significativa das políticas públicas e da qualidade das instituições enquanto estas continuarem a ser concebidas, executadas e avaliadas, em larga medida, pelos mesmos protagonistas que contribuíram para a situação atual. Salvo raras exceções — muitas delas protagonizadas por pessoas que entretanto se afastaram voluntariamente da vida pública e cujos elevados padrões de competência, exigência e integridade hoje fazem particularmente falta — persistem debilidades evidentes nos mecanismos de seleção, avaliação e responsabilização de quem exerce funções públicas. O resultado é um défice persistente de exigência, competência e ética que compromete a capacidade reformista do Estado e dificulta a construção de instituições mais eficazes.

É por isso que a questão da qualidade do sistema político e da seleção dos decisores está estreitamente ligada à qualidade das instituições. Alterar as regras de contratação e nomeação no Estado, como propõem os autores, é importante, mas o resultado dependerá também de quem define, aplica e fiscaliza essas mesmas regras. Atendendo ao histórico conhecido, os partidos tenderão a deixar as ‘portas abertas’ à colocação dos seus quadros no Estado quando chegam ao Governo – uma prática que alimenta a profissionalização da política, podendo prejudicar a seleção dos mais qualificados para os cargos públicos –, o que torna pouco prováveis melhorias profundas a esse nível.

Se quisermos falar das condições necessárias para uma melhoria sustentada das instituições e das políticas, parece-me, por isso, necessário ir também mais a montante e discutir os mecanismos de seleção, renovação e responsabilização dos titulares de cargos políticos, que entroncam na reforma do sistema político.

Como propus numa crónica anterior, poderia discutir-se, entre outras possibilidades, um limite de dois mandatos em quaisquer cargos públicos, acompanhado de um ‘período de nojo’ (afastamento) substancial, de modo a promover a renovação de pessoas nos partidos e limitar a profissionalização da política e o acesso a ‘portas giratórias’. A redução dos cargos de nomeação política, reforçando a regra de acesso por concurso, seria também uma forma de mitigar esse problema. Para superar a questão da vontade política, este tipo de alterações deve ter um forte apoio do Presidente da República – e ser levado a cabo por governantes com provas dadas no serviço público ao país e elevados níveis de competência, exigência, resiliência e ética, essenciais para essas e outras reformas.

A estratégia proposta por Palma e Robinson, embora sólida e indispensável, beneficiaria de ser complementada por uma atenção mais central à estrutura produtiva portuguesa. Os autores identificam, ainda que de forma relativamente sintética, algumas das suas principais fragilidades, designadamente a excessiva dimensão dos setores não transacionáveis, a concentração das exportações em atividades de baixo e médio valor acrescentado, a insuficiente sofisticação tecnológica e a composição pouco transformadora do investimento direto estrangeiro.

Mas, a meu ver, a estratégia proposta por Palma e Robinson, embora sólida e indispensável, beneficiaria de ser complementada por uma atenção mais central à estrutura produtiva portuguesa. Os autores identificam, ainda que de forma relativamente sintética, algumas das suas principais fragilidades, designadamente a excessiva dimensão dos setores não transacionáveis, a concentração das exportações em atividades de baixo e médio valor acrescentado, a insuficiente sofisticação tecnológica e a composição pouco transformadora do investimento direto estrangeiro. A questão da especialização produtiva não está, portanto, ausente do estudo; pelo contrário, é reconhecida como uma limitação relevante.

O que entendo é que ela deveria ocupar um lugar mais central na estratégia de transformação económica proposta, funcionando não como um elemento complementar, mas como um dos seus pilares fundamentais. É nesse sentido, e não em oposição à análise dos autores, que procuro complementar a sua reflexão nesta crónica.

Se não acompanho inteiramente o ‘gatilho’ escolhido para desbloquear a economia portuguesa, como referido, partilho a ideia de que deve haver prioridades e de que se deve evitar discutir os vários problemas separadamente, pois estão estreitamente ligados. Fala-se muitas vezes de Justiça, de burocracia, de impostos, da educação, da inovação ou da falta de investimento, nomeadamente. São todos temas relevantes que exigem reformas, mas cada um deles não basta, individualmente, para uma mudança decisiva na evolução da economia.

Importa, por isso, debater uma questão mais profunda e transversal que raramente ocupa o centro do debate público: que tipo de economia queremos construir para Portugal?

Essa pergunta é decisiva porque, no longo prazo, o nível de vida de um país (medido pelo PIB per capita em paridade de poderes de compra) depende essencialmente daquilo que consegue produzir e vender. Não basta trabalhar mais horas, consumir mais, ter mais turistas ou construir mais habitação. Uma economia enriquece quando cria bens e serviços que incorporam conhecimento, tecnologia, diferenciação e inovação, capazes de gerar elevado valor acrescentado e de competir nos mercados internacionais.

Durante demasiado tempo, Portugal especializou-se em atividades certamente importantes e geradoras de emprego, mas com reduzida capacidade, em média, para elevar a produtividade e sustentar salários comparáveis aos das economias mais desenvolvidas, como é o caso do turismo de massas e de outros serviços de baixo valor.

A consequência está à vista: apesar dos progressos alcançados, continuamos a crescer abaixo do necessário para alcançar o nível de vida dos países mais desenvolvidos da UE, para onde emigram muitos dos nossos jovens qualificados por falta de empregos qualificados e bem pagos no país. Esta realidade reflete esse perfil de especialização de baixo valor que, simultaneamente, gera uma procura significativa por trabalhadores de qualificações relativamente baixas, exigindo um recurso crescente à mão-de-obra imigrante em vários setores.

Por isso, tendo em conta a história e a literatura na área económica, considero que a elevação do perfil de especialização produtiva no sentido de uma maior intensidade em conhecimento, tecnologia e inovação deve constituir o objetivo estratégico central para desbloquear o potencial de crescimento da economia portuguesa. Não se trata de a apresentar como uma ‘bala de prata’, mas de lhe atribuir uma função diferente: servir de eixo orientador das reformas nas várias áreas.

A diferença relativamente à abordagem de Palma e Robinson (2026) é, portanto, importante. Os autores procuram sobretudo uma prioridade instrumental, de cariz institucional, capaz de induzir outras reformas. O que proponho é que Portugal defina, antes de mais, um objetivo económico estruturante capaz de lhes dar coerência: transformar progressivamente a estrutura produtiva numa economia mais exportadora, diversificada e intensiva em conhecimento, tecnologia e inovação.

Creio que é essa melhoria do perfil de especialização que deverá orientar um conjunto integrado e articulado de reformas necessárias em várias áreas para que a mudança ocorra de forma sustentada – e necessariamente gradual, tratando-se de alterações estruturais –, conforme tenho defendido neste espaço de opinião. Daí decorrerá um aumento do potencial de crescimento económico, tendo em vista entrar na metade dos países com maior nível de vida da atual UE num horizonte aceitável, objetivo que deveria ser assumido pelo Presidente da República, pelo Governo e pelos partidos políticos como um verdadeiro desígnio nacional, capaz de mobilizar a sociedade.

Só podemos remar todos para o mesmo lado e chegar a bom porto se tivermos um rumo definido.

Quanto à necessidade de indicadores objetivos para avaliar o progresso das reformas, preocupação que partilho com os autores, uma vez ultrapassados os problemas estatísticos que têm afetado a medição do nosso nível de vida relativo face à UE, a evolução e o posicionamento de Portugal nesse indicador, com informação oficial e pública divulgada pelo Eurostat, têm a vantagem de permitir avaliar diretamente o objetivo definido, que os portugueses sentirão no ‘seu bolso’.

Portugal deverá registar um crescimento médio anual da economia de, pelo menos, 1,4 pontos percentuais acima da média da UE. Segundo um estudo da FEP Faculdade de Economia e Gestão da universidade do Porto, esse diferencial de crescimento face à UE, a alcançar mediante reformas estruturais para aumentar o potencial de crescimento, permitiria ao país entrar na metade dos países de maior rendimento da atual UE na década até 2033.

Como indicador operacional para acompanhar o progresso em direção a esse objetivo, Portugal deverá registar um crescimento médio anual da economia de, pelo menos, 1,4 pontos percentuais acima da média da UE. Segundo um estudo da FEP Faculdade de Economia e Gestão da universidade do Porto, esse diferencial de crescimento face à UE, a alcançar mediante reformas estruturais para aumentar o potencial de crescimento, permitiria ao país entrar na metade dos países de maior rendimento da atual UE na década até 2033. Como ambos os indicadores são influenciados por fatores exógenos no curto prazo e as reformas demoram tempo a surtir efeito, importa sobretudo avaliar a sua evolução numa perspetiva acumulada e não apenas com base nos resultados de cada ano isoladamente, que deverão ser analisados à luz da tendência subjacente.

Após o enquadramento anterior, é fácil perceber o tema que escolhi para esta crónica: debater que modelo económico queremos para o país. Ou seja, se queremos permanecer num equilíbrio de baixo valor, com predomínio de atividades de baixa produtividade, como o turismo de massas e outros serviços pouco diferenciados, ou se, pelo contrário, queremos evoluir para uma economia mais assente em conhecimento e inovação tecnológica, que permita alcançar um equilíbrio gerador de maior valor de forma sistemática e nos aproxime do nível de vida dos países de maior rendimento da UE. Já tenho vindo a abordar o tema, trazendo agora dados complementares que ajudarão a perceber melhor o que está em jogo.

Os últimos governos, incluindo o atual, têm preservado e, por vezes, até reforçado os incentivos que sustentam o atual modelo de baixo valor, pelo que importa evidenciar, com dados claros, a existência de uma alternativa capaz de gerar mais valor, cuja concretização a sociedade deve exigir às forças políticas e aos governantes.

Se o estudo de Palma e Robinson tem o mérito de confrontar os portugueses com importantes atavismos institucionais que impedem a sociedade e a economia de progredir – com realce para a informalidade, os esquemas, o compadrio, a insuficiente meritocracia e as limitações à concorrência, aspetos conhecidos, mas que importa sempre recordar para os podermos ultrapassar –, nesta crónica procuro complementar esse diagnóstico defendendo a elevação do perfil de especialização produtiva como rumo orientador das reformas estruturais.

Um país relativamente pequeno como o nosso tem de exportar mais para crescer e elevar o nível de vida

Antes de partir para os elementos mais concretos do perfil de especialização produtiva, importa avaliar a intensidade exportadora de Portugal no contexto europeu.

Uma das características estruturais da economia portuguesa que mais condiciona o seu potencial de crescimento é a dimensão relativamente reduzida do seu mercado interno. Ao contrário da Alemanha, da França, da Itália ou mesmo de Espanha, Portugal não dispõe de uma base de consumidores suficientemente ampla para sustentar, apenas com base no mercado interno, um processo prolongado de crescimento económico.

A Figura 1 ilustra precisamente esta realidade. Embora Portugal ocupe uma posição intermédia em termos de população na UE, a dimensão do seu PIB é muito inferior à média comunitária. Em 2024, Portugal tinha perto de onze milhões de habitantes (hoje o número está em cerca de onze milhões e meio nos dados revistos do INE), na 10ª posição entre os países da UE, enquanto o seu PIB era apenas o 14º, muito abaixo da média. A dimensão do mercado interno disponível para as empresas portuguesas é, portanto, relativamente limitada, restringindo as possibilidades de expansão das empresas que estejam orientadas exclusivamente para o mercado nacional.

Figura 1. Dimensão de mercado dos países da UE aferida pela população e pelo PIB (mil milhões de euros), 2024

Fonte: Eurostat e cálculos próprios. Notas: foram calculadas e apresentadas as médias simples dos indicadores para os países da UE e para os países de leste, assinalados com a letra L. Os dados da população portuguesa não refletem ainda a recente revisão do INE. Foi escolhido o ano de 2024 para ser coerente com a maioria dos demais gráficos, para os quais não há dados posteriores.

Esta constatação tem uma consequência económica decisiva. Quanto menor é o mercado interno, maior deve ser a capacidade de vender para o exterior. Trata-se de uma condição fundamental para superar as limitações impostas pela exiguidade do mercado interno. Os países com uma população relativamente pequena no contexto europeu que alcançaram elevados níveis de rendimento – como a Irlanda, a Dinamarca, os Países Baixos ou vários países de leste – fizeram da internacionalização uma componente central do seu modelo de desenvolvimento, havendo também muitos exemplos semelhantes fora do espaço europeu.

Exportar permite aumentar a dimensão efetiva do mercado onde as empresas operam. Uma empresa que vende apenas para Portugal compete por um universo limitado de consumidores. Uma empresa que exporta para a UE ou para mercados extracomunitários passa a competir num espaço centenas de vezes maior. Essa mudança de escala favorece o investimento, a inovação, a especialização produtiva e a exploração de economias de escala, permitindo reduzir custos médios e aumentar a produtividade.

Os dados comparativos da Figura 2 reforçam esta ideia. Na UE observa-se uma relação negativa entre a dimensão do mercado interno, aproximada pela população, e o peso das exportações no PIB: em média, quanto menor é a população, maior tende a ser a intensidade exportadora. Embora exista uma dispersão considerável entre países, a reta de regressão apresenta uma inclinação claramente negativa.

Figura 2. População e peso das exportações no PIB em 2024 nos países da UE

 

Fonte: Eurostat e cálculos próprios. Notas: os valores de Portugal estão assinalados a cor verde (incluindo a projeção na reta de tendência). Os valores médios da UE e os países de leste estão sinalizados com as linhas tracejadas verticais e horizontais (a lilás e laranja, respetivamente), enquanto a reta de regressão está marcada a ponteado vermelho.

Tomando como referência a relação média observada entre população e intensidade exportadora nos países da UE, a reta de regressão apontaria, dada a dimensão populacional de Portugal, para um peso das exportações de 74,5% do PIB em 2024. O valor efetivamente observado, de 45,8%, é muito inferior, sendo mesmo dos mais baixos entre os países com população comparável. Existe, por isso, um significativo desaproveitamento do acesso ao maior mercado integrado do mundo e aos mercados com os quais a UE mantém acordos comerciais.

É verdade que a intensidade exportadora de Portugal aumentou bastante nas últimas décadas e as exportações desempenharam mesmo um papel determinante na recuperação económica após várias crises. Este progresso deve ser reconhecido, mas continua a existir uma diferença muito significativa relativamente às economias europeias de dimensão semelhante. Ou seja, continuamos a exportar muito menos do que seria expectável para um país relativamente pequeno e aberto inserido na UE.

Saliento que um menor peso das exportações reduz o potencial de crescimento da economia, ao restringir a expansão das empresas nacionais e a sua capacidade de criar emprego qualificado e melhor remunerado. Além disso, torna o crescimento excessivamente dependente do consumo interno, que é necessariamente limitado pela dimensão da população e pelo nível de rendimento, que a reduzida internacionalização também condiciona.

Assim, a primeira grande conclusão é simples: Portugal não conseguirá convergir de forma sustentada com os países mais desenvolvidos enquanto não transformar a internacionalização das empresas num verdadeiro desígnio nacional. Contudo, exportar mais, sendo indispensável, não é suficiente. A questão decisiva passa também por saber o que exportamos e quanto valor acrescentado incorporam os bens e serviços que vendemos ao exterior. É precisamente esse o tema da próxima parte desta análise.

Exportar mais não basta: é preciso aumentar o valor do que exportamos

Aumentar o peso das exportações é uma condição necessária para uma economia relativamente pequena como a portuguesa, mas não é suficiente.

A segunda questão decisiva é saber o que exportamos. Duas economias podem apresentar o mesmo peso das exportações no PIB e retirar benefícios muito diferentes da sua inserção nos mercados internacionais, dependendo do valor acrescentado, da intensidade tecnológica e do conhecimento incorporados nos bens e serviços que vendem ao exterior.

A experiência internacional mostra que as economias mais prósperas tendem a especializar-se em atividades com maior intensidade tecnológica, maior incorporação de conhecimento e maior capacidade de diferenciação. Estas características permitem, em geral, gerar maior valor acrescentado por trabalhador, sustentar salários mais elevados e competir através da inovação e da qualidade, em vez de depender predominantemente de baixos custos ou do volume produzido.

Portugal continua longe desse padrão.

A Figura 3 mostra o peso das exportações de bens de alta tecnologia face ao total de exportações em 2022. Portugal destaca-se pela negativa, com um valor de 5,2%, que é o 3º pior da UE (apenas acima do Chipre e da Grécia), muito abaixo da média europeia (17,3%). O contraste é ainda maior com os países mais produtivos e desenvolvidos, como a Irlanda, o país com o melhor registo neste indicador (42,5%), que mede uma forte presença, nas exportações, de produtos de setores como a eletrónica, a indústria farmacêutica, os equipamentos médicos, a aeronáutica ou outros intensivos em investigação e desenvolvimento (I&D).

Importa ainda ter em conta o valor muito superior ao português nos países de leste (9,6%), a maioria dos quais tem vindo a ultrapassar o nosso país em nível de vida graças a um perfil de especialização mais avançado. O baixíssimo peso das exportações de bens de alta tecnologia em Portugal constitui, portanto, uma fragilidade estrutural evidente do nosso perfil de especialização produtiva.

Figura 3. Peso das exportações de bens de alta tecnologia (%) nos países da UE em 2022

Fonte: Eurostat. Nota: dados ordenados do maior para o menor (da esquerda para a direita). Os países de leste estão assinalados com a letra L a seguir ao nome, sendo ainda incluída a média simples dos valores desses países nos dados apresentados. O valor de Portugal está assinalado com uma caixa com bordo vermelho, acompanhado do ranking na UE a cinza.

A relevância deste indicador vai muito além da composição das exportações. As atividades de elevada intensidade tecnológica exigem trabalhadores mais qualificados, investimento contínuo, inovação permanente e forte ligação entre universidades, centros de investigação e empresas. Por isso, tendem também a gerar maior produtividade e salários mais elevados.

Mas a transformação estrutural da economia já não depende apenas da indústria. Depende também da exportação de serviços intensivos em conhecimento – Figura 4.

Figura 4. Peso das exportações de serviços intensivos em conhecimento (%) nos países da UE em 2024

Fonte: Eurostat. Nota: dados ordenados do maior para o menor (da esquerda para a direita). As exportações de serviços intensivos em conhecimento (KIS na sigla inglesa: Knowledge-intensive services) são definidas como a soma das exportações de serviços de seguros e fundos de pensões (SF), serviços financeiros (SG), encargos pelo uso de propriedade intelectual (SH), serviços de telecomunicações, informática e informação (SI) e outros serviços às empresas (SJ), de acordo com a classificação BPM6 das estatísticas da Balança de Pagamentos do Eurostat. Os países de leste estão assinalados com a letra L a seguir ao nome, sendo ainda incluída a média simples dos valores desses países nos dados apresentados. O valor de Portugal está assinalado com uma caixa com bordo vermelho, acompanhado do ranking na UE a cinza.

Os serviços intensivos em conhecimento assumem hoje um papel crescente na criação de riqueza. Serviços digitais, engenharia, consultoria especializada, tecnologias de informação, investigação científica, serviços financeiros, telecomunicações e propriedade intelectual constituem algumas das atividades que mais rapidamente crescem nas economias desenvolvidas.

Também aqui Portugal surge na 3ª pior posição na UE (28,1%), muito abaixo dos países de leste (43,3%), da média europeia (59,1%) e da Irlanda (89,8%), o país com o valor mais elevado, embora este seja muito influenciado pela presença de multinacionais dos EUA. Ainda que Portugal tenha registado progressos importantes nos últimos anos, o peso destes serviços nas exportações permanece reduzido quando comparado com os países líderes e com a média.

Em contrapartida, o nosso país continua fortemente especializado em serviços associados ao turismo, cuja importância económica é inegável, mas cuja capacidade média para gerar produtividade e salários elevados é bastante inferior à dos serviços intensivos em conhecimento e à dos bens de elevada tecnologia.

No fundo, aquilo que distingue as economias mais desenvolvidas não é apenas exportarem muito. É exportarem bens e serviços difíceis de produzir, que incorporam conhecimento especializado, tecnologia própria, marcas fortes e capacidade permanente de inovação.

Esta ideia pode resumir‑se num único conceito. O Índice de Complexidade Económica (ECI na sigla inglesa original) mede precisamente o grau de sofisticação do que cada país produz e exporta quer considerando apenas os bens (Figura 5), quer numa medida mais abrangente que inclui também os serviços (Figura 6). Uma economia é tanto mais complexa quanto maior for a diversidade dos bens e serviços que consegue desenvolver e exportar e menor for o número de outros países capazes de fazer o mesmo.

Figura 5. Índice de complexidade económica (ECI) de bens nos países da UE (apenas 25 com dados) em 2024 e ranking ECI entre os 145 países analisados pelo Harvard Growth Lab

Fonte: Harvard Growth Lab, Atlas of Economic Complexity. Notas: O indicador (ECI na sigla inglesa original) baseia-se na nomenclatura HS12 (Harmonized System 2012), a classificação internacional mais recente para produtos físicos (mercadorias). Na UE, os dados não incluem Malta e Luxemburgo por indisponibilidade de séries estatísticas completas no repositório de origem. No caso da UE e dos países de leste, os valores e rankings são obtidos por média simples dos dados disponíveis.

Figura 6. Índice de complexidade económica (ECI) de bens e serviços em 2024 nos países da UE (apenas 25 com dados) e ranking ECI entre os 145 países analisados pelo Harvard Growth Lab

Fonte: Harvard Growth Lab, Atlas of Economic Complexity. Notas: O indicador utiliza a nomenclatura SITC (Standard International Trade Classification), desenvolvida pela ONU, que permite integrar bens e serviços no cálculo do ECI mais amplo. Na UE, os dados não incluem Malta e Luxemburgo. No caso da UE e dos países de leste, os valores e rankings são obtidos por média simples dos dados disponíveis.

Não se trata apenas de tecnologia. Trata-se de conhecimento acumulado, competências produtivas, redes empresariais, capacidade de engenharia, instituições de investigação e capital humano. Em suma, trata‑se da quantidade de saber incorporada na estrutura produtiva.

Os países que ocupam os primeiros lugares nestes indicadores são, em regra, também aqueles que apresentam maiores níveis de produtividade, salários mais elevados e maior capacidade para crescer de forma sustentada.

No ECI relativo aos bens (Figura 5), Portugal surge na 3ª pior posição entre os 25 países da UE com dados neste indicador do Harvard Growth Lab e em 40º no conjunto de 145 países avaliados, o que é também um mau resultado num panorama internacional mais vasto. A inclusão dos serviços praticamente não altera o diagnóstico: Portugal surge na 4ª pior posição entre os países da UE com dados e em 37º lugar no mesmo conjunto de 145 países (Figura 6) no ECI relativo a bens e serviços.

Em qualquer dos indicadores, Portugal está muito abaixo da média da UE e da dos países de leste, confirmando que possuem um perfil de especialização mais sofisticado, que terá contribuído para uma progressão superior do nível de vida. De notar que a Roménia, até há poucos anos o país mais pobre da EU, está até um pouco acima da média dos países de leste no ECI mais abrangente (bens e serviços). Não admira, assim, que tenha ultrapassado Portugal em nível de vida, resultado antecipado num estudo da FEP de 2023 – na altura alvo de crítica política, mas hoje encarado com resignação.

Os dois indicadores do ECI apontam, portanto, para a mesma fragilidade estrutural: continuamos excessivamente especializados em atividades relativamente comuns e facilmente replicáveis, onde a concorrência internacional assenta sobretudo no preço e não na diferenciação.

É precisamente por isso que aumentar simplesmente o volume das exportações não resolverá, por si só, o nosso problema de convergência. Se exportarmos mais dos mesmos produtos e serviços de baixo valor acrescentado, cresceremos um pouco mais, mas dificilmente alteraremos estruturalmente o nível de vida dos portugueses.

O verdadeiro desafio consiste em produzir e exportar cada vez mais conhecimento, tecnologia, inovação e propriedade intelectual. É essa transformação qualitativa e quantitativa que permitirá gerar ganhos permanentes de produtividade e salários.

Esta conclusão conduz naturalmente à questão seguinte. Se sabemos que precisamos de produzir mais valor, importa perguntar por que razão Portugal continua tão dependente de atividades tradicionais e qual deve ser o papel do turismo neste novo modelo de desenvolvimento, que analiso a seguir.

O problema não é o turismo em si mesmo, mas o peso insuficiente de setores de elevado valor acrescentado

Como já abordei o turismo em crónicas anteriores, vou ser mais sucinto na análise.

Conforme referi em março (no artigo intitulado “Especialização no turismo reduz valor nas exportações”), a falta de escala e de sofisticação das exportações de serviços, evidenciada na análise acima, resulta, em grande medida, da especialização excessiva no turismo. Não porque o seu crescimento não seja relevante, mas porque a dependência excessiva do setor tem limitado o desempenho económico do país. Isto por se tratar de uma atividade com uma procura externa muito volátil (como se viu durante e após a pandemia), intensiva em mão-de-obra relativamente pouco qualificada e, em geral, de baixa produtividade, que precisa de evoluir em qualificação e valor médio por turista, bem como de se diversificar no espaço (maior aposta no interior do país, atenuando a excessiva concentração no litoral e áreas metropolitanas) e no tempo (reduzindo a sazonalidade).

Esta conclusão é reforçada pela Figura 7, que mostra a especialização setorial de Portugal no contexto europeu em 2000 e 2022, aferida pela diferença entre o peso de cada setor no VAB a preços base e o da UE, fazendo o mesmo exercício para os países de leste. Os resultados mostram que, ao longo das últimas duas décadas, Portugal aprofundou a sua especialização relativa em atividades ligadas direta e indiretamente ao turismo, incluindo o imobiliário, e perdeu peso relativo na indústria e em serviços intensivos em conhecimento. Em sentido inverso, os países de leste mantiveram a especialização industrial e reforçaram as atividades mais intensivas em conhecimento, em termos médios, aproximando-se das economias mais desenvolvidas da UE.

Figura 7. Especialização setorial de Portugal e dos países de leste em 2000 e em 2022 (diferença do peso de cada setor no VAB a preços base face à UE, p.p.)

Fonte: Eurostat e cálculos próprios. Notas: os setores são Agricultura, silvicultura e pesca [A]; Indústria [B–E]; Construção [F]; Comércio por grosso e a retalho, reparação de veículos automóveis e motociclos; transportes e armazenagem; alojamento e restauração [G–I]; Atividades de informação e comunicação [J]; Atividades financeiras e de seguros [K]; Atividades imobiliárias [L]; Atividades profissionais, científicas e técnicas; atividades administrativas e dos serviços de apoio [M–N]; Administração pública e defesa; segurança social obrigatória; educação; atividades de saúde humana e apoio social [O–Q]; Atividades artísticas, de espetáculos, desportivas e recreativas; outros serviços; atividades das famílias; atividades dos organismos internacionais e outras instituições extraterritoriais [R–U].

Como decorre da análise anterior da Figura 4, o verdadeiro problema não reside em Portugal produzir serviços, mas em continuar relativamente pouco especializado nos serviços intensivos em conhecimento que assumem maior peso nas economias mais avançadas, permanecendo dependente de serviços presenciais menos sofisticados, intensivos em mão-de-obra relativamente pouco qualificada e com menor capacidade média para gerar produtividade e salários elevados.

Entre esses serviços menos sofisticados em que Portugal se especializou destaca-se o turismo, que representou 47,9% das exportações totais de serviços em 2023 – ver Figura . Trata-se do 3º maior peso na EU, apenas abaixo de Espanha (48,4%) e da Croácia (65,8%), muito acima da média europeia (15,3%) e também bastante superior ao registo de 21,3% nos países de leste, que seria menor sem a Croácia, cuja especialização turística difere do perfil mais industrial desse grupo. De assinalar ainda que o valor mais baixo ocorre na Irlanda (1,5%), o país que tem simultaneamente o maior peso na UE das exportações de bens de alta tecnologia e de serviços intensivos em conhecimento, como evidenciado acima.

Figura 8. Peso das exportações de turismo (%) nos países da UE em 2023

Fonte: Eurostat. Nota: dados ordenados do maior para o menor (da esquerda para a direita). Os países de leste estão assinalados com a letra L a seguir ao nome, sendo ainda incluída a média simples dos valores desses países nos dados apresentados. O valor de Portugal está assinalado com uma caixa com bordo vermelho, acompanhado do ranking na UE a cinza.

O problema não é, portanto, o turismo em si mesmo, mas o seu peso excessivo numa economia em que continuam a ter uma dimensão insuficiente os setores de bens e serviços de elevado valor acrescentado. É a conclusão a que já tinha chegado na crónica referida, agora reforçada pela informação complementar aqui apresentada.

Portugal precisa de muito mais tecnologia, muito mais indústria, muito mais ciência e muito mais empresas capazes de competir nos segmentos de maior valor acrescentado. Só assim o turismo deixará de assumir um peso excessivo na competitividade externa portuguesa e passará a integrar uma economia mais equilibrada, sofisticada e resiliente, capaz de convergir de forma sustentada com os países de maior nível de vida da UE.

A questão seguinte torna-se, por isso, inevitável: como transformar esta ambição numa verdadeira estratégia nacional? Essa será a conclusão desta crónica.

Produzir mais valor deve ser o eixo orientador das reformas para elevar o nosso nível de vida

Tenho vindo a defender reformas em áreas bastante distintas: fiscalidade, justiça, administração pública, educação, inovação, mercado de trabalho, financiamento, dimensão empresarial, investimento ou demografia.

À primeira vista, poderão parecer propostas dispersas, mas na realidade todas convergem para um mesmo objetivo: produzir mais valor. Esse deve ser o rumo económico para o qual as diferentes reformas devem convergir. Os resultados apresentados nesta crónica ajudam a perceber porquê.

Para a dimensão relativamente reduzida do seu mercado interno, Portugal apresenta uma intensidade exportadora muito inferior à que seria expectável no contexto europeu. Mas exportar mais não basta: o país apresenta também um dos pesos mais baixos da UE nas exportações de bens de alta tecnologia e de serviços intensivos em conhecimento, bem como posições desfavoráveis nos indicadores de complexidade económica, quer considerando apenas os bens, quer incluindo também os serviços. Em contraste, mantemos uma especialização excessiva no turismo e noutras atividades de menor valor acrescentado, enquanto os países de leste apresentam, em termos médios, um perfil produtivo mais industrial e intensivo em conhecimento que tem contribuído para uma convergência mais rápida.

Durante décadas discutimos sobretudo como distribuir melhor a riqueza existente. Essa discussão é importante, mas insuficiente e enviesada, gerando problemas de competitividade. Isto porque não é possível distribuir de forma sustentada mais riqueza sem primeiro a criar, o que depende, acima de tudo, daquilo que uma economia produz, da produtividade com que o faz e da sua posição nas cadeias de valor internacionais.

A produtividade não aumenta por decreto, ao contrário do salário mínimo, cujo crescimento acima da produtividade tem gerado problemas como a compressão salarial, nem de incentivos avulsos. É consequência de empresas que investem mais, inovam e incorporam tecnologia, desenvolvem marcas, registam propriedade intelectual, exportam para mercados exigentes e competem mais pela qualidade do que pelo preço.

Uma justiça mais célere reduz a incerteza e incentiva o investimento. Uma fiscalidade mais competitiva aumenta a rentabilidade dos projetos produtivos. Uma administração pública menos burocrática reduz custos de contexto. Uma educação mais exigente melhora o capital humano. Universidades fortes e centros de investigação aproximam ciência e empresas. Mercados financeiros mais desenvolvidos facilitam o crescimento das empresas inovadoras. Empresas maiores conseguem explorar economias de escala, investir em investigação e conquistar novos mercados.

É precisamente por isso que todas as reformas acima referidas devem fazer parte de uma mesma estratégia. Uma justiça mais célere reduz a incerteza e incentiva o investimento. Uma fiscalidade mais competitiva aumenta a rentabilidade dos projetos produtivos. Uma administração pública menos burocrática reduz custos de contexto. Uma educação mais exigente melhora o capital humano. Universidades fortes e centros de investigação aproximam ciência e empresas. Mercados financeiros mais desenvolvidos facilitam o crescimento das empresas inovadoras. Empresas maiores conseguem explorar economias de escala, investir em investigação e conquistar novos mercados.

Nenhuma dessas reformas constitui um fim em si mesma. Todas procuram criar condições para que a economia produza bens e serviços mais sofisticados, mais diferenciados e mais intensivos em conhecimento. É precisamente aqui que importa regressar à proposta de Nuno Palma e James Robinson discutida no início desta crónica. Partilho a importância que atribuem à qualidade das instituições e considero que o seu “Portugal a horas” pode constituir uma prioridade instrumental relevante para desencadear outras reformas. Mas é igualmente necessário definir o objetivo económico estruturante que lhes dê direção e coerência. A meu ver, esse objetivo deve ser a elevação progressiva do perfil de especialização produtiva.

Dito de outra forma, é importante discutir por onde começar as reformas, mas é também preciso saber para onde queremos que elas conduzam a economia.

Também por isso importa alterar a forma como avaliamos o sucesso económico. Durante demasiado tempo celebrámos sobretudo o crescimento do consumo, do turismo ou do número de empresas exportadoras. Todos estes indicadores têm importância. Mas o verdadeiro critério de sucesso deve ser outro: estamos a produzir mais valor por trabalhador, aumentando a produtividade? Estamos a subir nas cadeias de valor? Estamos a criar empresas capazes de competir nos segmentos tecnológicos mais exigentes? Estamos a aumentar o peso das exportações e, simultaneamente, o conhecimento, a tecnologia e o valor acrescentado que incorporam?

São estas perguntas que devem orientar a avaliação do progresso económico e das próprias reformas, cujo objetivo é, em última análise, aumentar o potencial de crescimento económico e o nível de vida relativo.

O desafio português não consiste em abandonar os setores tradicionais. A agricultura, a indústria alimentar, o turismo, a construção ou os serviços de proximidade continuarão a desempenhar um papel importante. O objetivo é complementar essa base económica com novas atividades intensivas em tecnologia, ciência, engenharia, inteligência artificial, biotecnologia, farmacêutica, economia digital e outros serviços avançados, tornando a estrutura produtiva mais diversificada e resiliente. Simultaneamente, importa inovar para elevar o valor produzido nos próprios setores tradicionais – incluindo no turismo, através de maior qualificação, produtividade e valor médio por turista.

Produzir melhor significa criar mais valor com os mesmos recursos. Significa que cada trabalhador dispõe de melhores ferramentas, maior qualificação e empresas mais inovadoras. Significa que os aumentos salariais passam a ser consequência natural dos ganhos de produtividade e não de decisões difíceis de sustentar. Significa também que o Estado arrecada mais receita sem aumentar impostos, porque a economia gera mais rendimento.

No fundo, esta é a verdadeira escolha estratégica que Portugal enfrenta. Podemos continuar a assentar o crescimento em atividades onde a concorrência se faz sobretudo pelo preço, aceitando uma convergência lenta com a Europa. Ou podemos construir uma economia capaz de competir pelo conhecimento, pela inovação e pela diferenciação, criando condições para acelerar a produtividade, os salários e o nível de vida.

A boa notícia é que Portugal dispõe de universidades de qualidade, centros de investigação reconhecidos internacionalmente, empresários inovadores, recursos humanos qualificados e integração no maior mercado do mundo. Os ativos existem, faltando sobretudo alinhá-los numa estratégia coerente e persistente.

E é precisamente por isso que a definição do rumo é tão importante: reformas avulsas podem melhorar parcelas do funcionamento da economia, mas dificilmente transformarão o seu modelo produtivo se não convergirem para um objetivo comum.

Produzir mais é importante, mas produzir melhor é decisivo.

Os países mais avançados geram salários e rendimentos elevados porque produzem bens e serviços que o mundo valoriza e remunera bem. Enquanto Portugal não alterar de forma estrutural aquilo que produz, dificilmente conseguirá alterar, de forma igualmente estrutural, aquilo que os portugueses ganham.

Nada disto diminui a importância das instituições, pelo contrário. Nenhuma estratégia de transformação económica prospera sem instituições fortes. Não basta ter boas ideias ou definir corretamente o rumo económico. É necessário um Estado capaz de definir prioridades de longo prazo, políticas públicas estáveis, uma justiça célere, uma administração competente e reguladores independentes. O desenvolvimento económico não depende apenas da qualidade das empresas; depende também da qualidade das instituições que enquadram a sua atividade.

Portugal precisa não apenas de melhores políticas económicas, mas de melhores instituições para as executar, robustecidas por lideranças com visão, competência e coragem para manter as reformas quando surgem as inevitáveis resistências. Porque mudar o modelo económico de um país nunca é apenas um desafio económico, é também um desafio institucional e de liderança.

As instituições, porém, não funcionam sozinhas. Precisam de liderança, de dirigentes capazes de pensar para além do ciclo eleitoral, de resistir aos interesses instalados e de assumir o exercício de cargos públicos como uma missão de serviço ao país, e não como uma oportunidade de promoção pessoal, de projeção política ou de prossecução de interesses particulares. Só assim será possível colocar o interesse nacional acima das conveniências de curto prazo. A história económica mostra que os países que conseguiram transformar profundamente o seu modelo produtivo tiveram instituições credíveis e lideranças persistentes, capazes de manter um rumo durante vários anos.

Por isso, Portugal precisa não apenas de melhores políticas económicas, mas de melhores instituições para as executar, robustecidas por lideranças com visão, competência e coragem para manter as reformas quando surgem as inevitáveis resistências. Porque mudar o modelo económico de um país nunca é apenas um desafio económico, é também um desafio institucional e de liderança.

Diria que o “Portugal a horas” de Palma e Robinson é uma base importante. Mas, como qualquer estratégia, necessita de um líder com visão, credibilidade e capacidade de mobilização, de um rumo claro e consistente e de uma ambição que vá além da mera convergência, assumindo como objetivo colocar Portugal entre os países com maior nível de vida da UE.