Estado tem participações em 120 empresas num valor global de 40 mil milhões

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• O portefólio empresarial do Estado soma 120 entidades, que foi construído por acumulação ao longo de décadas entre nacionalizações, resgates bancários e privatizações incompletas.
• A Parpública gere indiretamente 19 participações, da Galp à Águas de Portugal e a Caixa Geral de Depósitos é, de longe, a participação mais lucrativa do Estado.
• Mas a carteira tem também fantasmas do passado, com 16 empresas em liquidação, um Banif que ainda não fechou e uma Parvalorem com 4,2 mil milhões em prejuízos acumulados

Na economia nacional, há um acionista com poder em muitas das empresas que os portugueses utilizam todos os dias, dos hospitais onde são tratados aos comboios em que viajam, dos portos por onde circulam as mercadorias às florestas que cobrem o território. Chama-se Estado, e a carteira de participações que acumulou ao longo de décadas vai muito além do que a maioria dos portugueses imagina.

A Entidade do Tesouro e Finanças (ETF), organismo que desde 2025 substituiu a antiga Direção-Geral do Tesouro e Finanças no papel de gestor das participações do Estado, registava, no final de março, participações diretas em 79 empresas e organismos na carteira principal e mais seis na carteira acessória, num valor nominal agregado que, excluindo a participação de Portugal no Mecanismo Europeu de Estabilidade (MEE) e no Fundo de Estabilização da Zona Euro (instrumentos financeiros europeus que nada têm que ver com empresas), ronda os 36,8 mil milhões de euros.

A este portefólio somam-se 16 entidades em processo de liquidação (2,7 mil milhões de euros) e as 19 participações geridas indiretamente pela Parpública (1,7 mil milhões de euros), colocando o Estado com posições em 120 entidades, com um valor nominal agregado de aproximadamente 39,6 mil milhões de euros, segundo cálculos do ECO.

A organização desta presença obedece a uma lógica tripartida:

• Carteira principal, onde estão as empresas de interesse estratégico que o Estado quer controlar de perto;
• Carteira acessória, com participações menores ou de natureza transitória;
• Carteira de empresas em liquidação, espelho de um passado que ainda não foi totalmente fechado.

A par destas três sub-carteiras, existe ainda a Parpública – Participações Públicas, SGPS, uma holding integralmente detida pelo Estado que funciona como camada adicional de gestão indireta de participações noutras empresas; e ainda as participações que o Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social (FEFSS) detém em algumas companhias foi via da carteira de reserva estratégica, que em 2024 apresentava um valor inferior a 1 milhão de euros.

É neste contexto que o primeiro-ministro Luís Montenegro surpreendeu no encerramento do congresso do PSD deste fim-de-semana, com o anúncio da criação de um fundo soberano, à imagem do que sucede em Espanha com a Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI) e do austríaco Österreichische Beteiligungs AG (ÖBAG), que gere nove empresas austríacas em diferentes setores (energia, mineração, telecomunicações, pensões e casinos), num valor de mercado agregado de 32 mil milhões de euros.

O objetivo, segundo o primeiro-ministro, é ter “um instrumento de autonomia e intervenção do Estado em setores estratégicos”, com participações minoritárias em áreas como a energia, a banca, as comunicações e as infraestruturas aeroportuárias. O fundo vai ser financiado anualmente pelo Orçamento do Estado e gerido pelo IGCP, apurou o ECO. A Galp, onde o Estado já detém cerca de 8,24% do capital através da Parpública, deverá ser uma das primeiras participações a transitar para esta nova estrutura.

O anúncio levantou uma questão central: afinal, o que faz hoje o Estado com a carteira de participações que já tem? A resposta é dada pela anatomia de uma teia empresarial que foi sendo construída ao longo de décadas e que o atual Governo diz querer reformular.

Saúde domina o “core” das participações empresariais públicas

A carteira principal da ETF é, em termos de volume e relevância, o núcleo duro da presença do Estado no capital de empresas.

No final de março, o valor nominal das 79 participações diretas — excluindo o MEE e o Fundo de Estabilização da Zona Euro — ascendia a cerca de 36,8 mil milhões de euros, distribuídos por três grandes blocos: empresas públicas não financeiras (cerca de 31,7 mil milhões de euros), empresas públicas financeiras (4,6 mil milhões de euros) e um conjunto de fundos e organismos em setores variados.

O setor da saúde domina o número de entidades. Contam-se 42 Unidades Locais de Saúde e três Institutos Portugueses de Oncologia (Lisboa, Porto e Coimbra), todos integralmente detidos pelo Estado. Da ULS de Santa Maria, com um capital estatutário de 351 milhões de euros, à ULS de Braga, com apenas 4,4 milhões, o mapa é vasto e geograficamente disperso por todo o país.

A saúde é também o setor com maiores problemas financeiros, de acordo com uma análise do Conselho das Finanças Públicas, que concluiu que a maioria das empresas não financeiras do setor empresarial do Estado fechou 2024 com prejuízos, com especial incidência na saúde.

As infraestruturas ferroviárias e rodoviárias concentram o valor mais elevado de capital estatutário numa única entidade: a Infraestruturas de Portugal, S.A., com 15,85 mil milhões de euros, integralmente detidos pelo Estado.

A Caixa Geral de Depósitos é a participação do Estado mais lucrativa, com os banco a alcançar um lucro recorde de 1,9 mil milhões em 2025 e distribuído um dividendo histórico de 1,25 mil milhões de euros ao Estado.

No domínio portuário, o Estado é dono a 100% das cinco administrações portuárias –Aveiro, Porto/Douro/Leixões, Lisboa, Sines/Algarve e Setúbal/Sesimbra –, o que reflete uma opção clara de manter sob controlo público a gestão dos principais corredores marítimos do país, apesar da sua exploração estar a cargo de entidades privadas por via de concessões de longo prazo, nomeadamente os turcos da Yilport Holding, que detém concessões nos portos de Leixões, Aveiro, Figueira da Foz, Lisboa e Setúbal.

Nos transportes, o quadro inclui a CP, o Metro de Lisboa (capital de 4,43 mil milhões de euros), o Metro do Porto (99,91%), a Transtejo/Soflusa e o Metro do Mondego (53%). E inclui também a TAP, com 100% do capital de 656,6 milhões de euros nas mãos do Estado, resultado da renacionalização forçada em 2020, quando o Governo de António Costa interveio para salvar a companhia aérea da insolvência durante a crise pandémica. Hoje, a Parpública conduz a privatização de 44,9% da TAP, com Air France-KLM e Lufthansa em fase de propostas vinculativas, com a decisão final esperada do vencedor entre o final do verão e o início do outono.

Do lado das participações financeiras, a Caixa Geral de Depósitos (CGD) é de longe a mais valiosa e lucrativa. Detida a 100%, com um capital social de 4,53 mil milhões de euros, o banco público registou em 2025 um resultado líquido de 1,9 mil milhões de euros, os maiores lucros de sempre, e vai distribuir ao Estado um dividendo de 1,25 mil milhões de euros, o maior da história da banca portuguesa. Em 2024 e 2025 juntos, a CGD pagou ao Estado mais de 3,4 mil milhões de euros entre IRC e dividendos.

A carteira principal inclui ainda a SOFID (80,54% nas mãos do Estado e em processo de transferência para o Banco Português de Fomento), o IGCP, a AICEP, a EDM, a MOBI.E, a idD — Portugal Defence e o SIRESP. Há também participações menos óbvias, como os 35% nos Parques de Sintra — Monte da Lua, S.A., uma das raras situações em que o Estado não domina o capital numa empresa da carteira principal.

Parpública é o porta-aviões das principais empresas por conta do Estado

Se a carteira principal da ETF é o núcleo visível, a Parpública é a camada menos percetível da presença do Estado na economia. Criada em 2000, esta holding de capitais exclusivamente públicos tem como missão central apoiar o Estado na gestão das participações públicas, acompanhar processos de privatização — foi ela que conduziu as reprivatizações da EDP, Galp, REN, ANA, CTT e EFACEC — e gerir indiretamente o parque imobiliário do Estado.

As contas de 2024 da Parpública (atualmente as mais recentes disponíveis) revelam uma holding financeiramente sólida, mas a atravessar um período de transição, apresentando um resultado líquido (contas individuais) de 44,8 milhões de euros, uma queda de 60% face aos 111,6 milhões registados em 2023. A explicação da queda abrupta dos resultados em 2024 prende-se por a AdP – Águas de Portugal e a Imprensa Nacional – Casa da Moeda terem realizado distribuições extraordinárias de resultados em 2023, num valor global de 91 milhões de euros, que não se repetiram em 2024. Expurgado esse efeito não recorrente, o desempenho subjacente da holding manteve-se estável.

Nas contas consolidadas, que incluem todo o grupo Parpública, o quadro é mais robusto. O resultado líquido consolidado ascendeu a 232 milhões de euros em 2024, um crescimento de 5,5% face a 2023, com um EBITDA de 566 milhões de euros (+6%) e um EBIT de 370 milhões de euros (+10%). O ativo total consolidado atingiu 11,1 mil milhões de euros e o passivo foi reduzido em 112 milhões de euros, para 4,4 mil milhões, refletindo uma estratégia deliberada de desalavancagem. Importa notar que 91% do endividamento total do grupo decorre da atividade do grupo AdP, que opera sistemas de água e saneamento em regime de concessão.

A joia mais relevante da carteira da Parpública é Águas de Portugal (AdP), com o Estado a deter atualmente 100% do capital depois de a Caixa ter vendido a sua participação em 2025 à Parpúiblica.

Ao nível individual, o ativo total da holding cresceu para 4,7 mil milhões de euros (+3%), com os capitais próprios a atingir 4,5 mil milhões de euros e um rácio de autonomia financeira de 97%, reflexo da estrutura quase desprovida de dívida após o reembolso antecipado, em 2023, de 130 milhões de euros de um empréstimo obrigacionista. Em 2024, o passivo financeiro nominal manteve-se nos 120 milhões de euros, e pela quarta vez consecutiva a dívida líquida da Parpública foi negativa: as disponibilidades em caixa (248,8 milhões de euros) superaram o total do financiamento contratado.

A principal fonte de receita da holding são os dividendos das participadas, que em 2024 totalizaram 58,4 milhões de euros, 61% abaixo dos 148,5 milhões de 2023, que foram inflacionados pelas distribuições extraordinárias da AdP e da Imprensa Nacional. O maior contribuinte individual foi a Galp Energia, com 33,8 milhões de euros em dividendos líquidos. A AdP contribuiu com 22,3 milhões de euros, a Fundiestamo com 488 mil euros e a Companhia das Lezírias com 720 mil euros. A Imprensa Nacional — Casa da Moeda, ao contrário do que estava orçamentado (8,3 milhões), não distribuiu dividendos em 2024.

A agência de notação financeira DBRS Morningstar subiu o rating da Parpública em janeiro do ano passado para o nível da República Portuguesa “A high Stable” para o Long-Term Issuer Rating, o que valida a solidez do modelo financeiro desta holding pública perante os mercados internacionais.

De acordo com os dados do final do ano passado da carteira da Parpública, a holding liderada por Joaquim Cadete detinha 100% de oito empresas: a Estamo (gestão do parque imobiliário do Estado, com capital de 1,06 mil milhões de euros), a FLORESTGAL (gestão florestal), a Imprensa Nacional — Casa da Moeda, a Companhia das Lezírias, o Circuito Estoril, a SIMAB (mercados abastecedores), a FUNDIESTAMO e a Sagesecur.

A joia mais relevante desta sub-carteira é a AdP — Águas de Portugal, SGPS, com a Parpública a deter atualmente 100% do capital depois de a CGD ter vendido a sua participação em 2025, numa operação que gerou para a Caixa uma mais-valia de 188 milhões de euros. O grupo AdP gere os sistemas multimunicipais de água e saneamento que servem mais de 8 milhões de portugueses e foi, em 2024, o principal motor operacional do grupo Parpública, sendo responsável por cerca de 80% do volume de negócios consolidado (cerca de 990 milhões de euros dos 1,24 mil milhões totais).

A carteira de 16 empresas em liquidação, num valor global de 2,71 mil milhões de euros, é o espelho de décadas de intervenção pública apressada ou mal-sucedida.

A posição na Galp Energia (8,24% do capital) é uma das mais simbólicas da carteira pública. No Relatório e Contas de 2024, a Parpública assinala que a valorização da participação na Galp contribuiu com 162 milhões de euros para o crescimento do ativo total da holding — o que ilustra bem o peso desta posição no balanço da empresa pública. É um dos últimos vestígios da época em que o Estado dominava o setor energético nacional, antes das ondas de privatização das décadas de 1990 e 2000, e deverá ser das primeiras participações a transitar para o novo fundo soberano anunciado por Montenegro.

Mas a lista da Parpública inclui também posições que são, no mínimo, curiosas. Os 0,25% nos CTT — Correios de Portugal, equivalentes a pouco mais de 177 mil euros em valor nominal, e as 71 ações da Nos são exemplos de participações residuais com pouca lógica estratégica do Estado.

Os 44,89% na Inapa, empresa de distribuição de papel e materiais de escritório, são outro caso difícil de enquadrar numa visão de Estado acionista com propósito. O ministro de Estado e das Finanças Joaquim Miranda Sarmento afirmou, em janeiro do ano passado, que a carteira do Estado tem participações “sem sentido estratégico e sem valor”.

No Conselho de Ministros de 29 de maio, o Governo formalizou essa intenção, aprovando uma deliberação que prevê a alienação das participações sociais não estratégicas detidas pela Parpública, com o objetivo de permitir “uma gestão mais eficiente da carteira pública e a reconfiguração da presença do Estado no setor empresarial”. A deliberação determina ainda que a alienação deve “assegurar condições de mercado, maximização do encaixe financeiro e salvaguarda do interesse público” — três critérios que, na prática, vão obrigar o Governo a definir publicamente o que considera estratégico e o que não é.

Participações do Estado que guardam fantasmas do passado

A carteira acessória da Entidade do Tesouro e Finanças (ETF) a 31 de março de 2026 era composta por apenas seis entidades, mas algumas delas condensam histórias complexas. O caso mais recente foi o Novo Banco, com o Estado a deter 11,46% do capital do banco nascido das cinzas do BES em 2014.

No final de abril deste ano, a totalidade do capital passou para o grupo bancário francês BPCE, num negócio avaliado em 6,7 mil milhões de euros. O encaixe para o Estado e o Fundo de Resolução somou 1,673 mil milhões de euros, 766 milhões para a ETF e 906 milhões de euros para o Fundo de Resolução, valor que, ainda assim, está muito aquém das injeções feitas ao longo dos anos.

Permanecem na carteira acessória a Marina do Parque das Nações (99,57%), a ClimaEspaço (3,64%) e participações residuais, como a Estoril-Sol com 105 euros em valor nominal (0,01%), a Imobiliária Construtora Grão-Pará, com 1.065 euros, e a Intercement Portugal, com 680 euros (uma participação num grupo com capital de 903 milhões de euros) que, para o Estado, não representa literalmente nada.

A carteira de empresas em liquidação é o espelho mais fiel das consequências de décadas de intervenção pública apressada ou mal-sucedida. A 31 de março de 2026, constavam 16 entidades no portefólio empresarial do Estado com vista à sua alienação, num total de valor nominal de participações que ronda os 2,72 mil milhões de euros.

• Quase tudo concentrado no Banif – Banco Internacional do Funchal (2,6 mil milhões, 71,78%), cujo processo de liquidação ainda corre nos tribunais após a resolução bancária de dezembro de 2015. O BES aparece nesta lista com valor nominal zero e percentagem de zero por cento, uma empresa que existe legalmente mas que, para o Estado, vale exatamente nada.
• Há ainda as empresas Polis — AveiroPolis, BejaPolis, ChavesPolis, CostaPolis, TomarPolis, ViseuPolis e Polis Litoral Norte –, criadas nos anos 2000 para requalificação urbana de várias cidades portuguesas, onde o Estado detém entre 53% e 60% do capital, e que décadas depois ainda não encerraram os seus processos.
• E a Parvalorem, o veículo que em 2010 herdou os ativos problemáticos do BPN, o banco nacionalizado em 2008 após um escândalo de fraude e branqueamento de capitais, detida a 100% pelo Estado. Apesar de ter registado o primeiro lucro da sua história em 2024 (14,6 milhões de euros), a Parvalorem acumulou 4,2 mil milhões de euros em prejuízos desde a sua criação e tem um passivo de 5,36 mil milhões de euros. O plano é liquidá-la até ao final de 2027.

Toda esta arquitetura — ETF, Parpública, carteira principal, acessória e de liquidação — foi sendo construída por acumulação. Há o resultado das nacionalizações pós-25 de Abril, há os ativos que sobraram das ondas de privatização das décadas de 1990 e 2000, quando o Estado foi vendendo partes da EDP, da REN, da Portugal Telecom, dos CTT, mas retendo aqui e ali parcelas que, entretanto, perderam qualquer justificação. Há ainda participações herdadas de resgates bancários e há as empresas públicas que simplesmente nunca foram privatizadas.

O novo fundo soberano anunciado por Montenegro parte, assim, de uma carteira pública já construída ao longo de décadas com hospitais, portos, metro, aviões, água, florestas e um circuito de corridas, e vai ter de responder a uma pergunta que o Governo ainda não colocou em público com precisão: o que distingue, para esta maioria, uma empresa estratégica de uma empresa que simplesmente ainda não foi vendida.

A Galp está na lista, a TAP, depois de privatizada, talvez e as telecomunicações, quem sabe. O fundo soberano deverá ter esse critério definido, e é esse critério que vai determinar o que ele é, na prática, e o que fica de fora.