Governo atrasa-se na nova Lei de Enquadramento Orçamental. CFP e Tribunal de Contas disputam espaço na nova arquitetura

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• A revisão da Lei de Enquadramento Orçamental é necessária para alinhar a legislação nacional com as novas regras orçamentais da União Europeia.
• As principais instituições, como o Conselho das Finanças Públicas, o Tribunal de Contas e a UTAO destacam a urgência de adaptar as regras orçamentais ao novo quadro europeu, enfatizando a importância da transparência e da responsabilidade orçamental.
• O Conselho das Finanças Públicas quer um reforço do seu papel, nomeadamente para o plano de médio prazo, mas Tribunal de Contas avisa que as suas funções também devem ficar garantidas.

A Lei de Enquadramento Orçamental (LEO) está desatualizada e vai sofrer uma revisão, desde logo para a adaptar ao novo quadro europeu. O Governo tem adiado a entrega da proposta ao Parlamento, mas as principais instituições que avaliam as contas públicas em Portugal têm o guião bem definido sobre quais os principais pontos que querem ver vertidos e que passam desde logo por um reforço das suas competências, assim como um calendário de execução credível e uma maior transparência.

A revisão da lei que define as regras fundamentais e os princípios aplicáveis às finanças públicas tornou-se necessária sobretudo por causa da reforma do quadro de governação económica de Bruxelas aprovada em 2024, que substituíram a lógica tradicional do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC) por um modelo de avaliação centrado na trajetória da despesa líquida e em planos orçamentais plurianuais.

Neste contexto, o ministro das Finanças, Joaquim Miranda Sarmento, chegou a apontar o primeiro trimestre de 2025 como a data para entrega da iniciativa. Contudo, justificando com as eleições antecipadas do ano passado, a meta temporal acabou adiada e o “início” deste ano foi o novo horizonte estabelecido.

Porém, não só o Governo acabou por falhar a transposição da diretiva das novas regras orçamentais de Bruxelas para a legislação portuguesa, cujo prazo terminou no dia 31 de dezembro de 2025, como, a menos de dois meses do Parlamento entrar em férias, a proposta ainda não foi aprovada em Conselho de Ministros e submetida para debate na arena parlamentar.

Governo acabou por falhar a transposição da diretiva das novas regras orçamentais de Bruxelas para a legislação portuguesa, cujo prazo terminou no dia 31 de dezembro de 2025.

Ainda assim, e não inviabilizando que venham a ser pedidas audições parlamentares sobre o tema, o Conselho das Finanças Públicas (CFP), o Tribunal de Contas (TdC), a Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) e uma economista do Banco de Portugal prepararam contributos e remeteram-nos ao Parlamento, a pedido do PS.

Entre os quatro documentos a que o ECO teve acesso, há um amplo consenso sobre a necessária adaptação das regras ao novo quadro europeu, em que o foco passou a estar na despesa líquida e o planeamento plurianual ganhou centralidade. Isto porque desapareceu o antigo enfoque no saldo estrutural, cada país passou a ter um Plano Orçamental-Estrutural Nacional de Médio Prazo (POENMP), a Comissão Europeia passou a fixar trajetórias de referência e existe especial atenção à sustentabilidade da dívida pública.

No entanto, a instituição liderada por Nazaré da Costa Cabral é, desde logo pela sua natureza, a que apresenta sugestões mais concretas para que as “salvaguardas” das recomendações de Bruxelas possam “inspirar” o desenho das regras nacionais. No entanto, as três entidades também querem garantir o seu ‘papel’ e embora o Tribunal aceite o peso institucional do CFP no processo, deixa claro que tal não pode limitar as suas competências.

CFP: Apropriação de regra nacional e novas obrigações do quadro plurianual

O CFP não só alerta para a “urgência” de acolhimento do novo quadro europeu, em especial a transposição “o quanto antes” da sua diretiva, como defende que esta é uma “oportunidade para reforçar o quadro nacional de regras orçamentais”.

Para instituição presidida por Nazaré da Costa Cabral, no desenho das regras é importante “tentar conciliar três características”, a começar pela simplicidade. “As regras orçamentais devem ser simples de comunicar e de avaliar o seu cumprimento, incidindo sobre um indicador objetivo de desempenho orçamental”, recomenda aquela instituição.

Conselho das Finanças Públicas defende que nova LEO deve ajudar “a sedimentar uma cultura nacional de responsabilidade e rigor orçamentais, que vincule todos os setores e subsectores” tal como “nos países mais desenvolvidos da Europa e do mundo”.

Paralelamente, advoga, “devem permitir políticas orçamentais contra-cíclicas”, de modo a serem aplicáveis tantos em conjunturas económicas favoráveis ou desfavoráveis — “o que exige a definição prévia de cláusulas de derrogação de forma a evitar a arbitrariedade” –, bem como promover a sua execução, prevendo “uma monitorização independente do seu cumprimento e consequências em caso de incumprimento, incluindo uma trajetória de correção”.

Na mesma senda, sublinha que a diretiva europeia exige que o controlo “efetivo e atempado” do cumprimento das regras seja realizado “por instituições independentes (como o CFP)” ou “por outros organismos com autonomia funcional em relação às autoridades orçamentais dos Estados-Membros”, mas que a atual lei não prevê funções para a instituição nessa matéria. Assim, pede que fique expressa a nova atribuição de “avaliação da consistência, coerência e eficácia do quadro orçamental nacional”.

No parecer, a instituição considera ainda que a nova LEO deve ajudar “a sedimentar uma cultura nacional de responsabilidade e rigor orçamentais, que vincule todos os setores e subsectores” tal como “nos países mais desenvolvidos da Europa e do mundo”.

Uma matéria para a qual Nazaré da Costa Cabral tem vindo nas intervenções sobre esta matéria. “Temos o hábito de pegar na Lei de Enquadramento Orçamental e transpormos as regras europeias. É como se tivéssemos que estar sempre dependentes daquilo que Bruxelas diz e, portanto, só fazemos aquilo que diz nos exatos termos em que diz e para os efeitos em que diz. Portugal, como país soberano que quer ser, independente até do ponto de vista financeiro, deve assumir uma atitude de adotar a sua própria regra orçamental”, argumentou a presidente do CFP em entrevista ao ECO, no ano passado.

Ademais, a entidade recorda que o atual quadro plurianual das despesas públicas revelou-se, na prática, “ineficaz em termos de planeamento orçamental plurianual”, desde logo por não incluir limites vinculativos. Deste modo, sugere que o novo quadro orçamental de médio prazo deve “afirmar-se como um instrumento de programação orçamental efetivo”.

Para isso, sugere, pode integrar “um quadro plurianual das despesas públicas, onde se define o limite de despesa por missão de base orgânica da administração central e segurança social, e constituir-se como um instrumento de gestão orçamental plenamente articulado” com o plano de médio prazo.

Tribunal de Contas: garantia do papel da instituição na “qualidade” dos dados

O Tribunal de Contas não quer ver o seu papel no processo orçamental beliscado pelo do CFP, defendendo que a eventual atribuição de novos poderes aquela instituição no âmbito das novas regras de Bruxelas deve ser acompanhada da ressalva dos poderes de fiscalização e auditoria que lhe competem a si.

Para a entidade presidida por Filipa Urbano Calvão, aquando da incorporação da regras europeias de governação económica, é preciso que o seu enquadramento “não deixe de refletir o papel central do Tribunal de Contas na garantia da qualidade e da fiabilidade dos dados subjacentes à aplicação” do novo quadro.

TdC alerta que embora, se pretendam atribuir “algumas funções de verificação” ao CFP, “não devem ser introduzidas fragmentações de controlo, atribuídas competências sobrepostas ou prejudicadas atribuições de fiscalização já instituídas”.

É neste sentido que alerta que embora, neste processo se pretendam atribuir “algumas funções de verificação” ao CFP, é necessário que seja “respeitada a organização e estrutura instituída” pelo Estado-Membro, pelo que “não devem ser introduzidas fragmentações de controlo, atribuídas competências sobrepostas ou prejudicadas atribuições de fiscalização já instituídas”.

Assim, recorda, que compete nomeadamente ao Tribunal apreciar e certificar a Conta Geral do Estado (CGE). “A eventual atribuição de novos poderes ao Conselho das Finanças Públicas ou a outras entidades independentes para verificação da observância de regras orçamentais só pode e dever ser efetuada «sem prejuízo dos poderes de fiscalização e auditoria do Tribunal de Contas“, pode ler-se no parecer.

O Tribunal de Contas recomenda ainda a atualização do calendário de implementação da LEO, sugerindo a sua aplicação faseada de determinadas normas ou medidas. Até porque a reforma lançada em 2015 teve atrasos significativos, levando a entidade a emitir pareceres negativos e juízos de não conformidade sobre a Conta Geral do Estado.

No que toca às disposições sobre a Conta Geral do Estado (CGE), a entidade liderada por Filipa Urbano Calvão quer ver vertida não só uma clarificação do perímetro de demonstrações orçamentais e financeiras, como uma “densificação do conteúdo obrigatório do relatório”. Na prática, o objetivo é assegurar uma apreciação face ao Orçamento e uma apreciação “mais completa” relativamente à conta da Segurança Social.

UTAO: acesso a leque mais “amplo” de informação

O CFP e a UTAO não são os únicos a quererem assegurar a salvaguarda dos seus poderes na nova LEO, também a UTAO pede um “alargamento do acesso à informação” das Administrações Públicas, entidades estatísticas e reguladoras.

Deste modo, a unidade que apoia os deputados na Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública (COFAP) quer salvaguardar o acesso não apenas a entidades que estão na esfera do Ministério das Finanças, como do INE, Banco de Portugal e “outras entidades de informação em matérias relevantes”.

UTAO pede acesso a um “leque mais amplo de informação”, argumentando que as análises de impacto orçamental de medidas — muito utilizada pelos partidos durante o processo orçamental –, “beneficiaria de um quadro legal mais amplo e abrangente”.

Ademais, recordando que a atual LEO prevê disposições sobre a elaboração de estudos técnicos, sugere neste âmbito um “acesso a um leque mais amplo de informação”, argumentando que as análises de impacto orçamental de medidas — muito utilizada pelos partidos durante o processo orçamental –, “beneficiaria de um quadro legal mais amplo e abrangente”.

A unidade sugere ainda um “reforço da transparência” no relatório da Conta Geral do Estado, com o detalhe sobre a execução das medidas de política orçamental. Nesta matéria, a UTAO quer não só “a divulgação completa da execução orçamental e dos resultados”, como a “implementação de um acompanhamento mensal integrado na base de dados orçamental, acessível às entidades de escrutínio e controlo”.

Inclusão de valor para o saldo orçamental?

Em dezembro de 2024, Miranda Sarmento adiantou que a revisão do texto segue quatro objetivos: a adaptação às novas regras orçamentais europeias, a introdução de um mecanismo de revisão de despesas, o reforço do compromisso com a igualdade de género e o empenho com a orçamentação verde e o cumprimento da Lei de Bases do Clima.

Mas enquanto a proposta do Governo não entra no Parlamento, além das principais instituições económicas, o PS pediu ainda o contributo de Cláudia Braz, enquanto membro do Grupo de Trabalho para a Reavaliação da Lei de Enquadramento Orçamental constituído em 2020.

Entre as recomendações da economista que integra atualmente o departamento de estudos económicos do Banco de Portugal incluem-se a “inclusão na legislação nacional de uma regra adicional segundo a qual, em condições económicas normais, o saldo das administrações públicas em contas nacionais deveria manter-se próximo do equilíbrio, por exemplo num nível não inferior a -0,5% do PIB“.

Economista do Banco de Portugal recomenda a publicação de listagem “exaustiva” das medidas consideradas como discricionárias do lado da receita, acompanhada da quantificação individual dos respetivos impactos orçamentais, aquando dos planos de médio prazo.

No documento, Cláudia Braz defende que uma regra desta natureza poderia “reforçar a prudência orçamental e criar uma margem adicional para acomodar flutuações cíclicas da economia e outros choques sem colocar em risco o cumprimento do limite de 3% do PIB para o défice”.

Para a economista, a legislação deve ainda assegurar uma definição clara das responsabilidades institucionais “em matéria de produção, reporte e validação da informação relevante, bem como da articulação entre as diferentes entidades envolvidas no processo orçamental”.

Adverte ainda que, no novo quadro, o tratamento das medidas discricionárias do lado da receita coloca desafios no apuramento pelas entidades, pelo que considera “altamente recomendável” a publicação de “listagem exaustiva das medidas consideradas como discricionárias do lado da receita, acompanhada da quantificação individual dos respetivos impactos orçamentais e da explicitação das principais hipóteses subjacentes às estimativas apresentadas”.

“Esta informação permitiria às instituições nacionais — nomeadamente o Conselho das Finanças Públicas, a UTAO e o Banco de Portugal — bem como às instituições internacionais, como a Comissão Europeia, a OCDE e o FMI, realizar uma avaliação técnica independente dessas estimativas e acompanhar de forma mais transparente a evolução das finanças públicas“, argumenta.

O Parlamento também pediu o contributo do Conselho Económico e Social (CES), mas este justificou que as suas competências legais não incluem pronúncias prévias sobre revisões legislativas antes da apresentação de propostas concretas.