O quadro institucional das finanças públicas portuguesas: ponto de situação e perspetivas no curto prazo

Em abril de 2024, entrou em vigor o novo quadro europeu de governação económica, composto por dois regulamentos que corporizam as chamadas vertentes preventiva e sancionatória do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC) – Regulamentos 2024/1263 e 2024/1264, de 29 de abril – e ainda por uma diretiva, a Diretiva 2024/1265, da mesma data, que estabelece os requisitos aplicáveis aos quadros orçamentais dos Estados-membros, alterando uma diretiva anterior, de 2011. [1]

Se, no anterior quadro jurídico, além das regras do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) em matéria de saldo nominal e rácio da dívida pública no PIB, preponderava a regra do saldo estrutural – sendo este expresso através de um ‘objetivo de médio prazo’ específico para cada país, consoante o rácio de dívida pública apresentado – agora, no novo quadro, associado a um objetivo de controlo, no médio prazo, da trajetória do rácio da dívida pública, surge um novo indicador determinante (sendo duvidoso que o mesmo possa ser considerado uma verdadeira regra orçamental), e que é o indicador da despesa líquida do Estado.

Este indicador apresenta algumas similitudes com o anterior referencial da despesa (‘expenditure benchmark’), consagrado no PEC após a revisão de 2011. No entanto, tem características diferentes quer na sua determinação, quer na sua avaliação.

Na sua determinação, porque enquanto, no anterior regime, o limite de variação anual da despesa era fixado na própria legislação europeia, tendo por referência a taxa de crescimento médio do produto potencial em dez anos, agora, no novo regime, cabe aos governos, nos planos orçamentais-estruturais nacionais de médio prazo, POENMP (a aprovar pelo Conselho da União Europeia), estabelecer a trajetória das despesas líquidas para o período de quatro ou sete anos coberto pelos mesmos, sendo que esta trajetória deverá ter em conta, por seu turno, a trajetória de referência inicialmente fixada pela Comissão Europeia (CE) e, caso dela se afaste para mais, apresentar argumentos sólidos justificativos para essa diferença.

No caso do POENMP português, para o período 2025-28, apresentado pelo governo em outubro de 2024, analisado pelo CFP nessa data, e aprovado pelo Conselho em janeiro seguinte, a taxa de crescimento médio anual da despesa líquida, fixada em 3,6%, coincide com a trajetória de referência transmitida pela CE às autoridades portuguesas em junho de 2024, ainda que o perfil inter-anual comprometido pelo Governo seja diferente: uma taxa de crescimento da despesa líquida mais elevada nos dois primeiros anos do plano (2025 e 2026), uma taxa de crescimento significativamente mais baixa no terceiro (2027), e em linha com a Comissão no último ano (2028) – ver gráfico 1.

Mas também quanto à avaliação de cumprimento, há diferenças face ao anterior referencial da despesa, pois no novo regime está prevista a criação, pela CE, de uma inovadora ‘conta de controlo’ que serve para se ir registando, anualmente, os desvios positivos ou negativos na despesa líquida em face do comprometido no plano. A criação desta conta acontece em maio de 2026. Tal registo permite comparar a taxa de crescimento da despesa líquida não apenas em cada ano, mas também a comparação com a taxa de crescimento cumulativa ao longo da execução do plano (no caso, ao longo dos quatro anos). Só no final da execução, neste caso após 2028, e uma vez contabilizados todos os desvios, será possível verificar se, no acumulado, a taxa de crescimento correspondeu ao inicialmente previsto e, enfim, saber se a taxa de crescimento médio da despesa líquida respeitou o compromisso assumido.

Em caso de desvio positivo superior a 0,3% do PIB se anual ou a 0,6% do PIB se acumulado, quando o rácio da dívida pública no PIB exceda o valor de referência do Tratado, pode haver lugar à abertura de um procedimento relativo aos défices excessivos (PDE). Só assim não será, caso o saldo orçamental do ano em causa esteja numa situação de equilíbrio ou próxima deste (i.e. défice inferior a 0,5% do PIB). Só não será assim também, caso sejam acionadas as cláusulas de derrogação previstas, podendo estas ser de âmbito geral ou específicas por país.

O indicador da despesa líquida respeita à despesa primária sem medidas ‘one-off’, exclui, além da despesa financiada por fundos europeus e/ou com cofinanciamento nacional, a componente cíclica da despesa com prestações no desemprego, e soma as variações de receita pública, maxime da receita fiscal, de natureza discricionária (ou seja, as que não sejam determinadas pelo ciclo económico).[2]

Aqui residem duas habituais dificuldades: i) na componente cíclica da despesa de desemprego deve partir-se da que não é cíclica através de uma aproximação à noção de desemprego estrutural, dada pela NAWRU (Non-Accelerating Wage Rate of Unemployment) – uma variável não observável que, como tal, acarreta problemas próprios de determinação; ii) nas medidas discricionárias do lado da receita (as ‘Discretionary Revenue Measures’ – DRMs) subsistem dificuldades metodológicas, em boa medida resultantes da ausência, até ao momento, de critérios claros e suficientes para a sua estimação (desde logo, a definir pela CE).

O indicador da despesa líquida merece ser ainda observado à luz dos incentivos que fornece ao decisor orçamental. Sendo ele relativamente agnóstico quanto ao modelo de Estado e à dimensão do sector público na economia, permite consolidações orçamentais assentes em medidas de controlo e contenção do crescimento da despesa pública ou em decisões discricionárias do lado da receita (designadamente das que acarretem aumento da carga fiscal). Cada país pode assim, atendendo à dimensão pré-existente do seu Estado (incluindo a dimensão do Estado fiscal), usar esse agnosticismo da legislação aprovada para, no quadro das opções políticas próprias, calibrar as variáveis determinantes de ajustamento orçamental, com vista à manutenção da sua dívida pública em níveis sustentáveis.

Recentemente, o CFP publicou o seu parecer relativo ao Relatório Anual de Progresso de 2026, onde concluiu que a taxa de crescimento da despesa líquida apurada pelo CFP para 2025 evidencia um desvio face ao compromisso assumido pelo Estado Português não conducente à abertura de um PDE. “Em termos cumulativos, tomando como referência o ano‑base de 2023, o CFP apura que a despesa líquida aumentou 19% em 2025, ultrapassando a taxa máxima de crescimento cumulativa de 17,4 % acordada com o Conselho da UE. Este excesso traduz-se num desvio acumulado de 0,5% do PIB, inferior ao limiar máximo acumulado de 0,6% do PIB.”[3]

E o impacto da despesa em Defesa na variação da despesa líquida do Estado?

A Comissão Europeia propôs em março de 2025, a ativação coordenada da cláusula de derrogação nacional para acomodar o aumento das despesas com a defesa.[4] Esta cláusula foi ativada para Portugal em julho do mesmo ano. Durante cada ano em que a cláusula estiver ativada (entre 2025-28), os Estados-Membros poderão aumentar as suas despesas com a defesa em até 1,5% do PIB, calculado em relação aos aumentos nas despesas com a defesa desde 2021. Neste caso, para efeitos de apuramento dos eventuais desvios face à despesa líquida do Estado assumida, os Estados-membros beneficiarão da chamada ‘conta de controlo aumentada’.

Em 2021, em contabilidade nacional, Portugal despendeu cerca de 1,7 mil milhões de euros em defesa, o equivalente a 0,8% do PIB. Logo, como há possibilidade de acrescentar mais 1,5% PIB de despesa em defesa, Portugal pode atingir com tal despesa, em qualquer destes anos, 2,3% do PIB. Contudo, não parece que Portugal pretenda, pelo menos por ora, usar inteiramente essa margem de flexibilidade. Entre 2021 e 2025, assistiu-se a uma estabilização da despesa em defesa em torno dos 0,8% do PIB, segundo informação reportada pelo INE de acordo com a classificação COFOG.[5]

Tal traduz um acréscimo nulo dessa despesa, tendo por isso o CFP considerado, em relação a 2025, não se verificar qualquer efeito desta despesa na conta de controlo aumentada. Por outro lado, para 2026, a previsão de despesa com Defesa subjacente ao Orçamento do Estado em contas nacionais apontava para 3,9 mil milhões de euros (1,21% do PIB). Esta previsão foi agora atualizada, em baixa, no Relatório Anual de Progresso 2026 entregue à Comissão Europeias, em valores em torno dos 3,3 mil milhões de euros (o equivalente a 1% do PIB) o que significa, face àquele valor inicial de 0,8% do PIB, mais 0,2 p.p. do PIB. A execução referente ao ano em curso confirmará se mesmo estes valores, agora reduzidos, serão atingidos ou não.

Conclusão

Como vimos, o compromisso assumido no POENMP português contém o que poderíamos apelidar de opção backloaded, em que o esforço de contenção de crescimento da despesa líquida é aliviado nos primeiros anos do plano e depois endurecido nos últimos anos (recordar gráfico 1). Por outro lado, no relatório “Perspetivas Macroeconómicas e Orçamentais 2026-2030”, publicado em abril último, o CFP apresenta uma projeção de crescimento da despesa líquida para os anos de 2027 e 2028, os dois últimos anos abrangidos pelo PNOEMP, antecipando um crescimento deste indicador significativamente acima do assumido pelo Governo naquele Plano (em 2027 em vez de 1,2% assumido no Plano, uma variação de 3,9% e em 2028 4,1% em vez de 3,3% assumido no Plano). Esta projeção em políticas invariantes permite antecipar um grau de exigência acrescido e alguns possíveis dilemas que os próximos anos vão trazer quer para a execução da despesa pública, quer para as decisões políticas em matéria de receita, atendendo também ao impacto destas na carga fiscal.

[1] As opiniões expressas são pessoais e não comprometem o Conselho das Finanças Públicas.

[2] Repare-se que qualquer medida de política que implique aumento da receita fiscal significa à luz deste indicador, e tudo o resto constante, uma redução da despesa líquida, e vice-versa.

[3] Disponível aqui: https://www.cfp.pt/pt/publicacoes/plano-estrutural/parecer-relativo-ao-relatorio-anual-de-progresso-2026.

[4] Vejam-se, sobre o tema, os textos de Marinheiro e Leal (2025) (disponível aqui: https://www.cfp.pt/pt/blogue/defesa/afinal-quanto-gastamos-em-defesa) e de Goulart (2026) (disponível aqui: https://www.cfp.pt/pt/blogue/defesa/afinal-quanto-vamos-gastar-em-defesa).

[5] Acrónimo para “Classification of the Functions of Government” (entre nós, tradicionalmente, a classificação funcional) – reportada em contas nacionais.