PRR transformou Portugal, mas não de forma estrutural

Bruxelas validou o Plano de Recuperação e Resiliência (PRR) de Portugal a 16 de junho de 2021. A presidente da Comissão Europeia, Ursula von der Leyen, fez questão de fazer o anúncio em Lisboa ao lado do então primeiro-ministro. O momento simbólico em que António Costa recebe das mãos da chefe do executivo comunitário o documento aprovado ficou marcado pela pergunta: “Já posso ir ao banco?”. Von der Leyen respondeu: “Sim, já pode ir ao banco”.

Na verdade, os 2,2 mil milhões de euros relativos ao primeiro “cheque” de pré-financiamento da bazuca europeia (o único que não tinha condicionantes) ainda demoraram umas semanas a chegar – foi preciso esperar até 3 de agosto para ir ao banco. Desde então, “o banco”, leia-se a Comissão, já transferiu para Portugal 17,23 mil milhões de euros, sempre mediante o cumprimento das metas e marcos acordados.

Ursula Von der Leyen, na cerimónia, fez questão de sublinhar que acreditava que os investimentos previstos no PRR iam permitir uma “transformação profunda da economia portuguesa”. “As reformas e os investimentos previstos neste plano permitirão a Portugal sair da crise da Covid-19 mais forte, mais resiliente e mais bem preparado para o futuro”, disse. Acrescentando: “O vosso êxito será o nosso êxito. Um êxito europeu.”

Já o comissário europeu da Economia, em comunicado, quando a primeira tranche foi efetivamente paga disse que estes fundos iriam “ajudar Portugal a sair fortalecida da crise”. “O plano de Portugal irá reformar e digitalizar a sua Administração Pública. Os investimentos na renovação energética e na gestão florestal contribuirão para proteger o clima. O ambicioso programa no domínio das competências dará a muitos portugueses a oportunidade de adquirirem novas capacidades a este nível. Tudo isto é o resultado da colaboração entre todos na Europa”, sublinhou Paulo Gentiloni.

Esta segunda-feira, 31 de agosto, é a data limite para os beneficiários do PRR poderem cumprir as metas e marcos definidas junto da Comissão Europeia. Embora a execução financeira do plano prossiga até ao final do ano, cinco anos depois a pergunta que se coloca é: o PRR operou uma “transformação profunda da economia portuguesa”? Uma transformação estrutural?

“O PRR foi muito importante para Portugal, teve e continuará a ter efeitos económicos positivos e permitiu realizar investimentos que dificilmente teriam ocorrido com a mesma dimensão e rapidez”, diz Óscar Afonso ao ECO, reconhecendo que a sua avaliação “é necessariamente mista” e que tem “muitas dúvidas de que se possa dizer que mudou estruturalmente a economia portuguesa”.

O impacto conjuntural é indiscutivelmente positivo. Num período de enorme incerteza, o PRR sustentou investimento, procura, emprego e atividade económica. Permitiu também acelerar investimentos relevante.

“Há, desde logo, uma distinção que me parece essencial: cumprir marcos e metas, executar verbas e realizar investimentos não é necessariamente o mesmo que fazer reformas estruturais. Podemos ter uma taxa de execução muito elevada e, ainda assim, chegar ao fim com praticamente os mesmos bloqueios que limitavam o crescimento potencial antes do PRR”, acrescenta o diretor da Faculdade de Economia da Universidade do Porto.

“Penso que é exagerado afirmar-se que o PRR transformou de forma estrutural a economia portuguesa”, corrobora o economista Ricardo Arroja. “Mas acredito que, em alguns casos, poderá ter ajudado a criar raízes futuras”, adianta em declarações ao ECO.

Para o antigo ministro do Planeamento, que tinha a tutela dos fundos europeus aquando do arranque do PRR, a ideia de transformação estrutural nunca esteve em cima da mesa porque o PRR foi um mecanismo criado para ajudar a mitigar os impactos da pandemia. “O PRR tinha objetivos bem pontuais e bem diagnosticados, mas não tinha capacidade de responder estruturalmente às questões”, diz Nelson Souza ao ECO .

Dando o exemplo do “reforço muito substantivo dos cuidados continuados e dos cuidados paliativos para retirar aquilo que hoje, infelizmente, ainda constitui um dos problemas do Sistema Nacional de Saúde – as camas sociais nos hospitais” – como um dos problemas do SNS que o PRR tentou resolver, Nelson Souza frisa que a criação de novos hospitais não teve o apoio do PRR, apesar de ser uma medida que “responderia de uma forma estrutural ao fortalecimento do SNS”.

“Aquilo que fez foi focalizar-se naquilo que se considerou investimentos prioritários. O PRR teve uma escolha seletiva”, resume, dando o exemplo da aposta na expansão da rede de Metro – que acabou por ser em larga medida retirada posteriormente no âmbito das reprogramações – em detrimento da rede alta velocidade, “porque nem tinha prazo compatível com esse tipo de projetos, nem tinha essa pretensão”, explica o ministro responsável pela programação do PRR, logo depois da sua aprovação em Bruxelas.

“O PRR tinha objetivos muito circunscritos, muito focalizados, mas muito importantes para se criar uma dinâmica de relançamento, um novo impulso para a competitividade global da economia portuguesa. A questão não deve ser colocada dessa forma. O PRR não mudou a face do país, nem era esse o seu objetivo. O que devemos ver é se contribuiu, em complemento com outros instrumentos, para a mudança estrutural”, defende o antigo ministro.

A solução para o investimento público

“Mesmo no apoio à competitividade das empresas, o PRR não pretendeu resolver os problemas todos das empresas”, enquadra Nelson Souza.

Na sua concepção – que o atual ministro da Economia já classificou de “pecado original” – o PRR estava particularmente concentrado em financiar investimentos públicos. O que gerou críticas, que o Executivo de António Costa sempre afastou sublinhando a oportunidade de apoiar projetos que estavam arredados dos fundos europeus, como a habitação, a construção e reabilitação de escolas e centros de saúde, sobretudo em Lisboa.

De acordo com o Tribunal de Contas Europeu, Portugal é o país europeu onde o investimento público está mais dependente dos fundos europeus. Com 90% do investimento público assegurado pelos fundos de coesão entre 2014 e 2020, Portugal lidera este ranking europeu em total desfasamento da média comunitária de 14%.

Em causa está o período correspondente ao Portugal 2020, executado pelos governos de António Costa e quando a comissária europeia responsável pelos fundos de Coesão era Elisa Ferreira. Em segundo lugar surge a Croácia com 21 pontos percentuais de diferença (69%), seguida da Lituânia (60%). E a tendência prosseguiu nos anos seguintes, sobretudo com o PRR que ao terminar vai levar a um abrandamento do crescimento fruto da desaceleração do investimento.

No Boletim Económico de junho, o Banco de Portugal estima um crescimento de 1,8%, este ano, e de 1,6% no próximo. O Conselho das Finanças Públicas tem previsões ligeiramente diferentes: 1,6% este ano e uma aceleração de 0,2 pontos percentuais, em 2027, mas corrobora que o investimento se vai ressentir com o fim da bazuca – a progressão de 4,3% em 2026, abrandará para 1,1% no ano seguinte.

“No médio prazo, o crescimento deverá estabilizar em torno de 1,6%, refletindo a dissipação dos efeitos temporários de 2027, uma contração progressiva do investimento público após o término do PRR”, escreve o Conselho das Finanças Públicas.

“Na prática, o PRR – que dirigiu mais de 50% dos seus recursos para o setor público – veio suprir lacunas de investimento público que, nos últimos quinze anos, foram ficando por fazer em face de constrangimentos decorrentes do Orçamento do Estado português e de opções políticas internas, sobretudo no período pós-troika, que privilegiaram a realização de despesa pública corrente”, caracteriza o antigo presidente da Aicep.

“A utilização do PRR para aquele efeito foi uma oportunidade para repor parte do investimento público que faltava, a exemplo do que tem sucedido com outros fundos europeus, mas que, agora, também encerra outro desafio: encontrar financiamento alternativo para a nova despesa corrente que resultou do próprio PRR”, recorda o economista.

Para Óscar Afonso, “o impacto conjuntural” do PRR “é indiscutivelmente positivo”. “Num período de enorme incerteza, o PRR sustentou investimento, procura, emprego e atividade económica. Permitiu também acelerar investimentos relevantes na digitalização, transição energética, habitação, saúde, qualificações, capitalização empresarial e Administração Pública. Há infraestruturas, equipamentos e capacidade instalada que ficam no país e isso tem valor económico”, sublinha.

“Acho muito difícil olhar para o país e para as transformações que foi fazendo e continuar a achar que o PRR não trouxe melhorias na vida de ninguém”, diz a ex-ministra Mariana Vieira da Silva, ao ECO.

Oportunidades perdidas?

Mas, para Óscar Afonso, “a pergunta mais importante é outra: quanto aumentou o PRR a capacidade de Portugal crescer depois de o PRR acabar? É aqui que sou bastante mais cauteloso”.

“Portugal continua com a generalidade dos bloqueios estruturais que tinha quando o PRR começou: produtividade baixa, reduzida intensidade de capital por trabalhador, empresas demasiado pequenas e pouco capitalizadas, dificuldades em transformar conhecimento em inovação e inovação em valor acrescentado, fiscalidade complexa e pouco competitiva, lentidão da Justiça económica, burocracia, problemas graves na habitação, insuficiências na educação e na saúde, envelhecimento demográfico e saída de jovens qualificados. Acrescentaria ainda um problema transversal: a qualidade e a capacidade de execução das próprias instituições”, afirma o economista.

O próprio antigo ministro do Planeamento reconhece que se “deveria olhar para o PRR e perceber que o Estado não foi capaz de aproveitar esta oportunidade de dispor de financiamento adicional para acelerar o investimento público em Portugal”. “O PRR não foi muito diferente das dificuldades estruturais que o investimento público tem tido. Posso dizer quase que, na última década, ou talvez até mais, desde a crise de 2014, o investimento público tem tido em Portugal necessidade de ganhar uma dinâmica de relançamento”, identifica Nelson Souza.

O PRR não foi muito diferente das dificuldades estruturais que o investimento público tem tido. Posso dizer quase que, na última década, ou talvez até mais, desde a crise de 2014, o investimento público tem tido em Portugal necessidade de ganhar uma dinâmica de relançamento.

Estes problemas levam Óscar Afonso a considerar que “houve oportunidades perdidas”.

“Desde o início entendi como uma fragilidade da conceção do PRR a excessiva concentração dos recursos na esfera pública. Portugal precisava naturalmente de recuperar investimento público, mas precisava igualmente de utilizar esta oportunidade extraordinária para alterar mais profundamente as condições de funcionamento da economia e aumentar a produtividade e o investimento privado”, adianta.

“Nunca me ouvirá dizer isso”, contrapõe Mariana Vieira da Silva, quando questionada sobre oportunidades perdidas no PRR. “Não utilizo mesmo essa expressão para o caso do PRR. Era um programa muitíssimo exigente no seu calendário, que implicava um triplicar da capacidade do país absorver fundos europeus”.

O presidente da estrutura de missão Recuperar Portugal corrobora. “Quem insiste e diz que o PRR foi desvirtuado e devíamos teimar em coisas que não se fazem, isso é que era, para mim, um insucesso”, diz Fernando Alfaiate.

Também o atual ministro da Economia, Manuel Castro Almeida, defende, num artigo de opinião no Público, que “o PRR não perdeu ambição. Ganhou capacidade de execução. Garantiu execução a 100%.” No entanto, alguns meses antes, no Parlamento, quando foi decidido retirar a extensão da linha Vermelha do Metro de Lisboa do PRR, chegou a reconhecer que “houve erro de programação, excesso de confiança e de otimismo na programação. O Estado terá falhado aí.”

As falhas

Uma das falhas apontadas por Pedro Dominguinhos, o presidente da Comissão Nacional de Acompanhamento do PRR, foi, em alguns casos, “a incapacidade de responder ao público alvo”. Um dos exemplos mais notórios foi ao nível da eficiência energética.

“Se olhamos para o para aquilo que foram os instrumentos da pobreza energética, tivemos uma incapacidade de responder ao público alvo, ficámos a menos de 1/3 dos vales de eficiência. Mesmo no E-Lar a Comissão de Acompanhamento escreveu que a forma como estava desenhado o programa beneficiaria mais as famílias de classe média e de classe média alta do que propriamente as famílias de baixos rendimentos”, explica.

Já Nelson Souza critica o excesso de fragmentação dos apoios sociais e dá o exemplo da tentativa de regeneração dos bairros sociais em Lisboa e no Porto. “O PRR foi sempre desenhado para aproveitar a oportunidade para ter ações com dimensão e com rapidez, até porque a rapidez era absolutamente necessária para cumprir os prazos”, conta o antigo ministro responsável pela programação da bazuca.

O PRR era um programa muitíssimo exigente no seu calendário, que implicava um triplicar da capacidade do país absorver fundos europeus.

“Sempre defendi junto do primeiro-ministro que devíamos aproveitar para, definitivamente, tentarmos resolver com ações com dimensão de reabilitação, de regeneração urbana, que pudessem contribuir para a mitigação dos problemas e a criação de dinâmicas positivas nestes bairros à volta das cinturas de Lisboa e do Porto, ou mesmo dentro da cidade, que persistem há dezenas de anos e que não conseguem sair deste ciclo altamente vicioso de marginalidade, pobreza, e que requerem uma ação integrada, social, também económica, também habitacional. Para isso era preciso haver uma determinada concentração, porque estas áreas são altamente populosas, são conselhos muito grandes. E se o dinheiro era bastante para se atuar de uma forma seletiva, já não era assim tão grande se fosse mais distribuído por maior número de projetos. Temo que, mais uma vez, a fragmentação não deixou que houvesse uma ação mais focalizada e mais decidida nos bairros que requeriam maior atenção”, apontou o responsável lamentando que “em muitos investimentos de natureza social a concentração colide com a tradição de se sobrepor a equidade, a questões da eficiência da ação pública”.

Mas este excesso de fragmentação, na opinião de Nelson Souza, estende-se também aos instrumentos de capitalização do Banco de Fomento e às agendas mobilizadoras – inicialmente a ideia era apoiar muito menos. “Tínhamos na cabeça dez a 15 agendas, mas vieram a ser selecionadas mais de 50”, o que pode explicar “um atraso maior do que o desejável face aos objetivos de consolidar a transferência do conhecimento para bens e serviços exportáveis nos mercados internacionais”.

Ainda assim, o antigo gestor do Compete faz “a avaliação de que valeu a pena” e que “este modelo das agendas mobilizadoras poderá e deverá ser retomado no próximo Quadro Comunitário de Apoio”. “Uma espécie de agendas mobilizadoras 2.0”, diz.

Não podemos perder entre 50% a dois terços do tempo a lançar concursos, a tomar as decisões, a responder a reclamações e ficar apenas com 1/3 para executar.

Os reparos dos atrasos na execução das obras são transversais. E Pedro Dominguinhos defende que é necessário retirar lições para o futuro. “Temos de nos questionar como país o tempo, demasiado, gasto na parte do planeamento do projeto”. “Não podemos perder entre 50% a dois terços do tempo a lançar concursos, a tomar as decisões, a responder a reclamações e ficar apenas com 1/3 para executar. Isto deve servir-nos de uma reflexão muito profunda para aquilo que deverá ser o próximo quadro comunitário de 28/34, que cuja filosofia vai ser semelhante”, alerta o presidente da CNA.

“Temos projetos aprovados há três anos e que iniciaram a sua concretização já na fase final”, aponta também Fernando Alfaiate. “E temos problemas de concretização que surgem por diversas razões, todos as conhecemos”, sublinha o presidente da Recuperar Portugal, lamentando que “os projetos acabem por ser sempre feitos na última fase da execução do programa”.

“À boa maneira portuguesa, deixamos tudo para o último dia. Isto cria pressão no mercado, constrangimentos. Aí podia ter corrido de forma melhor. Mas faz parte”, admite. Fernando Alfaiate defende que se os beneficiários finais “tivessem o planeamento adequado para poder iniciar uma obra de forma prévia, elaborada, com projetos de execução já tratados, com concursos públicos feitos com planeamento, para que tudo corresse no devido tempo, não existia a pressão”.

Além disso, admite que politicamente poderia ter sido feita mais pressão para acelerar a execução – “apesar de ter sido sempre feita, podia ter tido consequências”. “Há dois anos deveria ter havido consequências: o projeto não arrancou no prazo que estava previsto, portanto tem uma consequência de descativação, de não seguir em frente”, sugere.

A medida do sucesso

O ministro da Economia reitera, em entrevista ao ECO, que as subvenções do PRR serão executadas a 100% e acrescentou que, “em princípio”, “também os empréstimos vão ser ser executados a 100%, salvo algum imprevisto”. Mas será esta a medida do sucesso da bazuca europeia?

“Não avaliaria o sucesso do PRR pelo número de milhões executados ou sequer pelo número de marcos e metas formalmente cumpridos”, diz Óscar Afonso. “A verdadeira avaliação deverá ser feita daqui a alguns anos: saber se aumentou de forma persistente a produtividade; se melhorou a qualidade das instituições; se as empresas cresceram, inovaram e exportaram mais valor; se a Administração Pública se tornou mais simples e eficiente; se a justiça ficou mais rápida e previsível; e, sobretudo, se aumentou o crescimento potencial da economia portuguesa. De acordo com a ageing report da Comissão Europeia a taxa de crescimento continuará a ser de 1% ao ano pelo que, nesse sentido, foi uma oportunidade mal aproveitada”, defende.

A execução a 100% pressupõe o cumprimento das 379 metas e marcos acordados com Bruxelas que “foram sendo ajustadas”, e até mesmo reduzidas, recorda Nelson Souza. Não ajustadas “à evolução real da economia do país e da conjuntura internacional”, mas “ajustadas à ineficiência da execução ou à ineficiência do sistema, incluindo a forma como o sistema foi geralmente gerido”.

“Há aqui uma disfunção, porque se vou ajustando as metas à medida do meu incumprimento, estou a perverter o sistema”, adianta. “Temo que, em muitos casos, o cumprimento a 100% tem muito desta vertente que esconde o incumprimento das metas iniciais”, lamenta o antigo ministro do Planeamento.

Mas além dos investimentos, uma das características do PRR foi a Comissão estar disposta a pagar para que os Estados-membros levassem a cabo algumas reformas. Não cumprir tinha um custo, eram retirados cerca de 500 milhões de euros. Portugal atrasou-se na implementação da reforma das ordens profissionais e Bruxelas reteve 714 milhões de euros durante vários meses até que a legislação estivesse em vigor.

O PRR serviu de mote para a realização de importantes alterações legislativas, designadas na terminologia do PRR como reformas, que assim foram talvez antecipadas no tempo face ao que muito possivelmente teria ocorrido sem a pressão do PRR.

“O PRR serviu de mote para a realização de importantes alterações legislativas, que assim foram talvez antecipadas no tempo face ao que muito possivelmente teria ocorrido sem a pressão do PRR”, sublinha Ricardo Arroja. “Mas a implementação efetiva destas reformas é ainda, em muitos casos, incipiente e de difícil avaliação em termos de impacto económico”.

Para o economista, “o impacto estrutural do PRR vai manifestar-se na manutenção, ou não, de muitos dos seus projetos”. “Se essa continuidade for manifesta e prioritária, será sinal de que as reformas e investimentos previstos no PRR faziam sentido”, diz Ricardo Arroja. “Caso contrário, será sinal da artificialidade que é estimulada quando o financiamento é grátis. É natural que tenhamos um pouco de ambos”, diz. Dando o exemplo das Agendas Mobilizadoras, considera que “seria bom sinal se se mantivesse o conceito, em que o financiamento público contribuiu, não só para gerar volumes de financiamento privado mais do que proporcionais aos recursos do PRR, mas também para criar maior colaboração entre o sistema científico e tecnológico e as empresas em Portugal”. ”Uma das raízes que espero que resistam”, defende o antigo presidente da Aicep.

“O verdadeiro teste ao PRR começa precisamente quando o dinheiro extraordinário termina”, diz Óscar Afonso. “Se os investimentos realizados aumentarem a produtividade e as reformas criarem capacidade de crescimento autónomo, terá sido um sucesso estrutural. Se, pelo contrário, regressarmos à procura do próximo envelope europeu para sustentar investimento e crescimento, então teremos modernizado o país sem resolver a sua dependência”, acrescenta.

Nelson Souza vai mais longe e questiona se os investimentos que saíram do PRR porque não podiam ficar prontos a tempo e que não têm cabimento no PT2030 devem ser financiados pelo Orçamento do Estado.

“Um projeto que não teve capacidade para ser financiado pelo PRR, que não tem financiamento, porque não cabe nas prioridades do PT2030, que não tem possibilidades de ser financiado pelo BEI ou pelo FEI, porque estes não querem intervir no financiamento desse projeto, terá qualidade suficiente para ser financiado pelo dinheiro de todos nós através do Orçamento de Estado?”, questiona o antigo ministro.

O responsável pelo planeamento do PRR defende uma “reavaliação e redimensionamento desses projetos, e não ter uma permanente preocupação com projetos que, por responsabilidade dos seus promotores, entre os quais muitos deles são do Estado, são investimentos públicos”. Na sua opinião estes “devem ser profundamente reanalisados e, se for caso disso, devem voltar a ser financiados pelo Orçamento de Estado”, contrariando a ideia do Executivo de Montenegro de financiar todos os projetos que não conseguiram financiamento do PRR por causa dos prazo e que ameaçam pressionar os próximos Orçamentos do Estado.

Em jeito de conclusão. Óscar Afonso defende que “gastar não é reformar; investir não é, por si só, transformar”.

“O legado do PRR dependerá menos do montante que conseguimos executar até agosto de 2026 e mais da capacidade de Portugal gerar riqueza, produtividade e convergência quando já não tiver esse impulso extraordinário”, sublinha.