Um Parlamento que debate bandeiras e esquece a economia

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• A recente aprovação de um diploma pela Assembleia da República para restringir bandeiras não oficiais em edifícios públicos gerou um intenso debate político e ideológico, após veto do Presidente da República.
• A análise comparativa da Assembleia da República revela que, apesar de não haver problemas significativos de representatividade de género, existem fragilidades no funcionamento, como a baixa fiscalização do Governo e a predominância de juristas.
• A falta de diversidade profissional e a limitada renovação geracional na Assembleia podem comprometer a qualidade das políticas públicas, dificultando a convergência de Portugal com as economias mais desenvolvidas da União Europeia.

Recentemente, a aprovação pela Assembleia da República de um diploma destinado a restringir a exibição de bandeiras não oficiais em edifícios públicos — designadamente associadas a causas políticas, sociais ou identitárias —, posteriormente vetado pelo Presidente da República, reacendeu um intenso debate político, mediático e ideológico. Em causa estiveram argumentos relacionados com a neutralidade das instituições públicas, a liberdade de expressão e a proteção de direitos e liberdades fundamentais.

Independentemente da posição que cada um possa assumir sobre o mérito da iniciativa, trata-se essencialmente de uma questão de natureza simbólica e regulamentar, difícil de colocar entre as prioridades do país quando este continua confrontado com problemas persistentes de crescimento económico, produtividade, justiça, saúde, educação, habitação, demografia ou reforma do Estado.

Importa, por isso, fazer uma análise comparada no contexto europeu da composição e funcionamento da Assembleia da República (AR), o tema da presente crónica. O objetivo é identificar, com base nos dados, potenciais fragilidades do sistema político e apontar possíveis caminhos de melhoria.

Em termos comparados, a AR não parece apresentar problemas relevantes de dimensão ou representatividade de género, embora revele um envelhecimento relativo e uma reduzida renovação geracional. As maiores fragilidades parecem residir no funcionamento: utilização relativamente reduzida de alguns instrumentos de fiscalização do Governo, reduzida prestação de contas por parte do Executivo e um elevado protagonismo do Parlamento na iniciativa legislativa.

Os principais resultados permitem concluir que, em termos comparados, a AR não parece apresentar problemas relevantes de dimensão ou representatividade de género, embora revele um envelhecimento relativo e uma reduzida renovação geracional. As maiores fragilidades parecem residir no funcionamento: utilização relativamente reduzida de alguns instrumentos de fiscalização do Governo, reduzida prestação de contas por parte do Executivo e um elevado protagonismo do Parlamento na iniciativa legislativa.

Esse protagonismo poderá refletir, pelo menos em parte, a maior dificuldade das forças políticas portuguesas em estabelecer compromissos duradouros de governação, hipótese coerente com a maior frequência de governos minoritários em Portugal face a vários países europeus, onde as coligações constituem a regra.

A estas características acresce uma composição profissional pouco diversificada, aspeto que influencia inevitavelmente as prioridades do debate político e a forma como os problemas são enquadrados e traduzidos em soluções legislativas.

Por um lado, a reduzida presença na AR de economistas (apenas 7% do total) e, em particular, de empresários do setor privado pode contribuir para um menor foco em temas estruturais como a produtividade, o crescimento económico e o nível de vida, indicador em que Portugal se vem a aproximar da cauda da União Europeia (UE). Adiante voltarei ao tema do nível de vida, pois não espero uma alteração significativa da posição relativa de Portugal face à UE na sequência da esperada revisão em alta do PIB pelo INE, já que esta deverá ser, em termos percentuais, bem inferior à revisão da população. Acresce que o PIB será revisto, em parte, devido a uma correção em alta do peso da economia paralela, realidade para a qual venho a alertar há vários anos pelos seus múltiplos inconvenientes.

Por outro lado, o elevado peso de juristas — 20% em 2025, segundo dados da AR, e aproximadamente 25% em 2015, o 2º valor mais elevado da UE segundo um estudo académico recente abrangendo quase 100 países (embora os dois indicadores não sejam diretamente comparáveis) — pode elevar o risco de conflitos de interesse, pelo seu papel influente na elaboração de legislação que, não raras vezes, incide diretamente sobre matérias relacionadas com a atividade profissional exercida em paralelo com o mandato parlamentar. Embora a AR disponha de um sistema de prevenção de conflitos de interesse dos deputados, continua a faltar uma avaliação independente da sua eficácia, recomendada insistentemente pelo Conselho da Europa.

Seria importante haver um maior foco nos incentivos económicos e aspetos técnicos inerentes às normas, o que aconselharia a uma maior representatividade de economistas, engenheiros e outros grupos profissionais na AR, fatores que deveriam ser tidos em conta nas listas de representantes apresentadas pelos partidos.

A forte presença deste grupo profissional poderá favorecer uma abordagem predominantemente jurídica da atividade parlamentar e contribuir para a produção de ‘leis bonitas’, mas nem sempre adequadas à realidade económica e social, como a prática demonstra. Seria importante haver um maior foco nos incentivos económicos e aspetos técnicos inerentes às normas, o que aconselharia a uma maior representatividade de economistas, engenheiros e outros grupos profissionais na AR, fatores que deveriam ser tidos em conta nas listas de representantes apresentadas pelos partidos.

Num Parlamento que legisla sobre praticamente todos os domínios da vida económica e social, a diversidade de experiências profissionais dos deputados não deve ser considerada um aspeto irrelevante. Mais do que discutir temas de natureza predominantemente simbólica, importa refletir sobre a forma como a composição e o funcionamento da AR podem contribuir para produzir melhores políticas públicas e acelerar a convergência de nível de vida de Portugal com a UE.

Parlamento envelhecido e com predominância de juristas

Nesta secção uso dados da IPU Parline – Global Data on National Parliaments, uma fonte fidedigna para analisar múltiplos aspetos da realidade parlamentar em todo o mundo.

As figuras seguintes mostram resultados comparados de composição e de funcionamento da AR no contexto da UE, alguns dos quais poderão surpreender. Como tenho feito noutras análises, apresento o ranking de Portugal na UE e comparo quer com a média europeia quer com a dos países de leste (PL), uma boa parte dos quais tem ultrapassado o nosso país em nível de vida.

os dados sugerem que Portugal não tem um Parlamento sobredimensionado, após relativizar os deputados pela população. Com apenas 22 deputados por milhão de habitantes, o nosso país ocupa apenas o 16º lugar entre 24 países comparáveis da UE (excluindo Luxemburgo, Malta e Chipre por terem uma população muito reduzida; sem correção, a posição é a 19ª em 27 – ver notas da Figura 1), bastante abaixo da média europeia corrigida (30,0 deputados por milhão de habitantes; 36,7 sem correção; médias simples) e da média dos PL (38,6).

Começando pela composição (Figura 1), os dados sugerem que Portugal não tem um Parlamento sobredimensionado, após relativizar os deputados pela população. Com apenas 22 deputados por milhão de habitantes, o nosso país ocupa apenas o 16º lugar entre 24 países comparáveis da UE (excluindo Luxemburgo, Malta e Chipre por terem uma população muito reduzida; sem correção, a posição é a 19ª em 27 – ver notas da Figura 1), bastante abaixo da média europeia corrigida (30,0 deputados por milhão de habitantes; 36,7 sem correção; médias simples) e da média dos PL (38,6). O valor de Portugal até poderá ser um pouco menor com os novos dados da população do INE, ainda não incorporados pela IPU.

Naturalmente, este indicador não mede a qualidade ou a eficiência da atividade parlamentar, mas demonstra que o eventual défice de desempenho da AR dificilmente pode ser explicado por um excesso de representantes eleitos, contrariando a ideia, frequentemente invocada, de que um parlamento com mais deputados tende a diluir responsabilidades e a reduzir a eficácia do trabalho parlamentar.

Também não é na representatividade feminina que se encontram fragilidades relevantes, em termos relativos. As mulheres representam 36,5% dos deputados portugueses, acima da média da UE (33,8%), onde o país ocupa a 9ª posição neste indicador (em 26 países com dados), situando-se também acima da média dos PL (29,6%). Esta composição do Parlamento compara, assim, favoravelmente com a generalidade dos seus congéneres, embora o país esteja ainda longe do melhor registo da UE, de 48% na Dinamarca, um valor já muito perto da paridade.

A análise etária revela, contudo, alguns sinais menos positivos. Considerando os deputados com menos de 45 anos, o peso de 37,4% em Portugal situa-se um pouco abaixo da média da UE e da dos PL (39,2% nos dois casos), na 16ª posição no ranking europeu, ou seja, dois lugares abaixo da mediana (14ª posição). Já entre os deputados com menos de 40 anos, a situação piora significativamente: representam apenas 17,4% do total, muito abaixo da média da UE (24,5%) e dos PL (23,4%), colocando Portugal no 22º lugar, o 6º pior. Estes resultados sugerem ainda uma concentração relativamente alta de deputados entre os 40 e 45 anos em Portugal. Em coerência com estes resultados, a idade média dos deputados portugueses (49,3 anos) é superior à média europeia (48,5 anos), colocando a AR como o 10º parlamento mais envelhecido da UE (em 25 países com dados).

Estes indicadores não permitem concluir que um Parlamento mais envelhecido funcione necessariamente pior, mas evidenciam uma renovação geracional relativamente limitada, o que não favorece a mudança nem a equidade intergeracional, aspetos em que Portugal exibe debilidades. Por outro lado, esse envelhecimento parlamentar é também reflexo de uma das sociedades mais envelhecidas da UE e em que os jovens têm dificuldades de entrada no mercado de trabalho, como evidenciam as elevadas taxas de desemprego e de emigração jovem.

Ora o Parlamento é precisamente o lugar onde se deve mudar esse estado de coisas, pelo que a escolha das listas partidárias das diversas forças políticas deveria, em meu entender, procurar uma maior representação dos jovens, para que tenham um papel acrescido nas decisões sobre o seu futuro.

Figura 1. Número, género e idade dos parlamentares: Portugal e média da UE e dos PL

Fonte: IPU Parline – Global Data on National Parliaments e cálculos do autor. Notas: abaixo do ranking de Portugal é indicado, entre parêntesis curvos e a cor cinza, o número de países da UE com dados disponíveis sempre que haja pelo menos um em falta; as médias da UE e dos PL são simples (i.e., cada país tem a mesma ponderação). Apenas foram consideradas dados das câmaras baixas dos países, para efeitos de comparabilidade (Portugal tem apenas uma câmara, a AR). * Entre parêntesis retos assinalam-se o valor da média da UE e o ranking de Portugal excluindo dos cálculos Luxemburgo, Malta e Chipre, pois o número de deputados por milhão de habitantes vem distorcido devido à reduzida dimensão destes países.

A Figura 2 revela que Portugal tem o 4º menor peso na população com menos de 40 anos da UE (39,9%), onde a média simples é de 43,4%, praticamente igual à observada nos PL (43,5%). Fazendo as contas, a representação desta faixa etária na AR é de apenas 43,6%, contra 56,5% na UE e 53,8% nos PL.

Figura 2. Peso dos jovens com menos de 40 anos na população (%) nos países da UE em 1/1/2025

Fonte: Eurostat e cálculos próprios.

Outro aspeto relevante da composição, que tive de pesquisar noutras fontes, é a representação dos grupos profissionais nos parlamentos, que tem em conta a ocupação anterior ao cargo de deputado.

Começo pelos dados nacionais disponibilizados no sítio de internet da AR (Figura 3).

Como se pode constatar, essa agregação por grupos profissionais não permite inferir a área de formação de forma cabal, pois, por exemplo, o grupo dos professores poderá conter economistas, engenheiros, juristas, médicos, etc. De qualquer modo, os dados permitem realçar que é na categoria “Advogados, magistrados e outros juristas” – que passo a designar genericamente por grupo dos juristas – que encontramos o maior número de deputados (46), representando 20% do total de 230 mandatos. Seguem-se os grupos “Dirigentes da Administração Pública e Gestores de Empresas” (37), “Professores de todos os níveis de ensino” (36), “Políticos” (16), “Economistas” (16), “Engenheiros” (15) e “Outros especialistas de profissões intelectuais e científicas (…)”(15), considerando os principais.

Os dados permitem realçar que é na categoria “Advogados, magistrados e outros juristas” – que passo a designar genericamente por grupo dos juristas – que encontramos o maior número de deputados (46), representando 20% do total de 230 mandatos. Seguem-se os grupos “Dirigentes da Administração Pública e Gestores de Empresas” (37), “Professores de todos os níveis de ensino” (36), “Políticos” (16), “Economistas” (16), “Engenheiros” (15) e “Outros especialistas de profissões intelectuais e científicas (…)”(15), considerando os principais.

Se somarmos os “Políticos” aos “Dirigentes da Administração Pública e Gestores de Empresas” – grupo que inclui muitos titulares ou ex-titulares de cargos de nomeação política –, temos um total de 53 deputados com potenciais ligações partidárias, o que é um valor bastante significativo, superando o grupo dos juristas e representando 23% do total de mandatos.

Trata-se de um valor expressivo e ilustrativo, a meu ver, da profissionalização da política em Portugal. Embora esta possa trazer vantagens em termos de experiência institucional e conhecimento dos processos legislativos, uma presença excessiva de políticos de carreira poderá reduzir a diversidade de experiências profissionais e de contacto direto com a realidade empresarial e da administração pública.

O risco é o de uma política progressivamente mais autocentrada, em que muitos dos incentivos e constrangimentos do mundo real são conhecidos sobretudo de forma indireta, empobrecendo a qualidade do diagnóstico e da conceção das políticas públicas. Poderá ainda reforçar incentivos de curto prazo associados à competição eleitoral e à lógica partidária, em detrimento de reformas estruturais cujos benefícios apenas se tornam visíveis a médio e longo prazo.

Quanto à representatividade do Parlamento relativamente aos grupos profissionais que se observam na população ativa, parece bastante claro – mesmo sem recorrer a dados sobre a população ativa, que nunca seriam plenamente comparáveis por áreas profissionais –, que existe um predomínio muito maior das profissões de carácter científico, revelando um Parlamento aparentemente bem preparado do ponto de vista das qualificações formais, considerando a informação já tratada pela AR.

Sendo Portugal um dos países da UE com menor peso de população com o Ensino Superior, é importante que a AR não siga a representatividade do país a este nível, pois importa mais a preparação dos deputados para decidir os destinos do país. De qualquer forma, estão também representados grupos profissionais associados a qualificações tendencialmente até ao ensino secundário, como “Pessoal Administrativo” (6 deputados) e “Operários, Artífices, Trabalhadores e Similares” (2).

Assinalo ainda que o grupo dos economistas (16 deputados) representa apenas 7% dos atuais mandatos e não encontro nenhum grupo relativo de empresários do setor privado, embora admita que uma parte dos economistas tenha uma forte ligação à realidade empresarial e a forma de apresentação da informação, focada na ocupação anterior, não permita identificar empresários que, entretanto, prosseguiram na vida política.

Diria que faz falta mais gente conhecedora da realidade empresarial e do funcionamento da economia nos vários grupos parlamentares, para que haja um maior foco do debate e das políticas na promoção da produtividade e da competitividade, fatores cruciais para que Portugal possa subir no ranking europeu de nível de vida, indicador a que voltarei mais à frente, antes das notas finais.

Figura 3. Grupos profissionais na AR entre mar-24 e jun-25

Fonte: AR, https://www.parlamento.pt/, Relatório da Atividade da 1.ª Sessão Legislativa, de 26 de março de 2024 a 2 de junho de 2025 (Quadro 5, pág. 17).

Passo para o comparativo internacional disponível, com base em informação já tratada da Global Legislators Database (GLD), que é rara. Em concreto, apresento os dados e análise que encontrei para o grupo profissional dos juristas, que em 2025 representava 20% dos deputados portugueses segundo os cálculos da AR, que não são diretamente comparáveis com os da GLD, pois a metodologia poderá diferir.

Trata-se de um grupo também muito representativo noutros países, como mostra a Figura 4, mas Portugal aparece em posição destacada. Na legislatura que se iniciou em 2015 (em outubro desse ano), o peso do grupo de legisladores juristas em Portugal era o 5º maior (cerca de 25% – variável do eixo das ordenadas) em 94 países com dados e o 2º maior entre os países da UE, apenas abaixo de Malta (com um valor ligeiramente superior, por inspeção visual da Figura 4). Com exceção de Espanha, com um peso um pouco acima dos 20%, todos os demais países da UE estavam abaixo desse limiar, muitos com valores bem inferiores a 10%, como Dinamarca, Suécia, Finlândia e Irlanda, países abaixo da reta de regressão.

Os primeiros estudos sobre este grupo específico de legisladores juristas sugeriam que poderiam ter vantagens na entrada na política em países com sistemas jurídicos e Estado de Direito mais sólidos, como explica a publicação académica de onde a Figura 4 foi retirada (ver notas explicativas). É precisamente essa segunda variável, a qualidade do Estado de Direito – a medida pelo indicador Rule of Law, que abordei numa crónica anterior sobre instituições – que aparece no eixo das abcissas da Figura 4.

Na legislatura que se iniciou em 2015 (em outubro desse ano), o peso do grupo de legisladores juristas em Portugal era o 5º maior (cerca de 25% – variável do eixo das ordenadas) em 94 países com dados e o 2º maior entre os países da UE, apenas abaixo de Malta (com um valor ligeiramente superior, por inspeção visual da Figura 4). Com exceção de Espanha, com um peso um pouco acima dos 20%, todos os demais países da UE estavam abaixo desse limiar, muitos com valores bem inferiores a 10%, como Dinamarca, Suécia, Finlândia e Irlanda, países abaixo da reta de regressão.

A reta de regressão ligeiramente inclinada na Figura 4 oferece apenas indícios de uma correlação fraca entre as duas variáveis – embora positiva, como sugerido por esses estudos iniciais. Em países de todo o mundo, os profissionais do direito representam entre zero e 30% dos legisladores nacionais, como é visível. Mesmo países com um Estado de direito muito frágil têm uma proporção significativa de juristas nos seus parlamentos.

Perante essa evidência, estudos mais recentes focam-se sobretudo em aspetos relacionados com a força das identidades profissionais dos advogados em todo o mundo. Essa perspetiva é bem mais relevante para Portugal e os países da UE em geral, pois a generalidade apresenta valores altos da Rule of Law, que se torna assim uma variável de análise pouco relevante no contexto europeu.

Entre os fatores que poderão ser relevantes na UE e no caso português em particular, realço o recrutamento partidário, a centralidade da produção legislativa, as redes profissionais, o estatuto social da advocacia e a compatibilidade entre mandato parlamentar e o exercício profissional.

O potencial conflito de interesse com empregos mantidos em paralelo pelos deputados juristas, abordado em variados estudos internacionais, é referido apenas ocasionalmente em Portugal, sabendo-se que muitos deles representam os principais escritórios de advogados do país. Naturalmente, os conflitos de interesse abrangem outros grupos profissionais, pelo que muitos estudos, como os referidos a seguir, não se focam em grupos específicos. Todavia, é plausível admitir que o grupo dos juristas tenha um papel mais presente na produção legislativa, o que aponta para um potencial de conflitos de interesse relativamente superior.

No contexto europeu, a Transparência Internacional UE tem análises recentes sobre segundos empregos dos eurodeputados. Em 2024, 70% dos eurodeputados declaravam atividades adicionais e 26% tinham atividades remuneradas, pelo que conhecer o tipo de atividade, a entidade e os rendimentos é essencial para prevenir conflitos de interesse.

No caso de Portugal, a fonte institucional mais relevante é o GRECO (Group of States against Corruption), um grupo focado na prevenção e combate à corrupção inserido no Conselho da Europa. Este organismo tem insistido que Portugal deve reforçar a prevenção da corrupção entre deputados, juízes e procuradores. Em 2025, assinalou que o lobbying continuava sem regulação e que ainda não tinha sido feita uma avaliação independente da eficácia do sistema de prevenção de conflitos de interesse dos deputados. Se no início do ano o Parlamento aprovou, finalmente, legislação de regulação do lobbying, a referida avaliação independente do sistema de prevenção de conflitos de interesse continua por fazer, tema importante, mas que continua praticamente ausente da agenda mediática.

Portugal não é caso único no elevado peso de juristas no Parlamento (…) há vários países com pesos também muito assinaláveis. O que pode tornar o caso português especialmente problemático é a combinação entre peso elevado de juristas, possibilidade de exercício profissional paralelo, regulação do lobbying muito recente (ainda sem histórico e análise de impacto) e, em particular, a insuficiente avaliação da eficácia dos mecanismos de prevenção de conflitos de interesse.

Portugal não é caso único no elevado peso de juristas no Parlamento, pois a GLD mostra que há vários países com pesos também muito assinaláveis. O que pode tornar o caso português especialmente problemático é a combinação entre peso elevado de juristas, possibilidade de exercício profissional paralelo, regulação do lobbying muito recente (ainda sem histórico e análise de impacto) e, em particular, a insuficiente avaliação da eficácia dos mecanismos de prevenção de conflitos de interesse.

Acrescento que a forte presença de juristas na composição parlamentar portuguesa – muito acima da maioria dos países da UE, muitos bem mais desenvolvidos, nos dados disponíveis – poderá contribuir para uma abordagem da atividade legislativa mais centrada na dimensão jurídica das normas do que na avaliação dos seus efeitos económicos, técnicos e práticos, bem como da sua exequibilidade.

Tendo em conta comentários que ouço dos próprios juristas, pergunto de que serve Portugal ter muitas leis ‘bonitas’ – i.e., tecnicamente muito bem construídas do ponto de vista jurídico –, se depois revelam dificuldades de aplicação ou de execução por não atenderem suficientemente aos incentivos que geram para os agentes económicos ou a aspetos técnicos que extravasam a esfera jurídica.

Uma alternativa passaria por reduzir a predominância de juristas nas listas apresentadas pelos partidos e, simultaneamente, reforçar os serviços jurídicos permanentes da Assembleia da República de apoio à elaboração legislativa. Tal permitiria reduzir potenciais conflitos de interesse, diminuir a necessidade de recorrer a pareceres externos dispendiosos e aumentar a diversidade profissional do Parlamento, nomeadamente de economistas, engenheiros e outros especialistas capazes de contribuir para normas mais exequíveis e mais bem adaptadas à realidade económica e social. Não é uma proposta que pareça reunir grande interesse por parte dos partidos, mas fica a sugestão.

Figura 4. Peso dos juristas legisladores (eixo das ordenadas; valor em décimas) e Rule of Law (índice no eixo das abcissas) em 94 países numa legislatura de 2015, 2016 ou 2017

Fonte: Carnes, N., Ferrer, J., Golden, M., Lillywhite, E., Lupu, N., & Nazrullaeva, E. (2025). The Global Legislators Database: Characteristics of National Legislators in the World’s Democracies. British Journal of Political Science, 55, e27. doi:10.1017/S000712342400053X. Notas: a base de dados cobre quase 20 mil parlamentares nacionais em 97 democracias, numa legislatura de 2015, 2016 ou 2017. O ponto de dados de Portugal (PRT) está assinalado dentro de uma elipse de contorno vermelho.

Em síntese, os dados sugerem que a principal fragilidade da composição parlamentar portuguesa não reside na dimensão da Assembleia da República nem na representatividade de género, mas antes na reduzida renovação geracional e na limitada diversidade profissional. Esta última poderá contribuir para uma menor atenção a áreas fundamentais para o desenvolvimento económico e aumentar alguns riscos institucionais que justificam reflexão e aperfeiçoamento, aspetos a ter em conta pelas forças partidárias.

Indicadores da atividade parlamentar revelam fragilidades da AR no contexto europeu

Os indicadores relativos ao funcionamento da AR sinalizam preocupações mais relevantes (ver Figura 5). Desde logo, o Parlamento português reúne em plenário menos dias por ano do que a média da UE e a dos PL (76 face a 87 e 82 dias, respetivamente), ocupando apenas o 18º lugar na UE. Embora uma parte substancial da atividade parlamentar decorra nas comissões, este indicador constitui um primeiro sinal de menor intensidade da atividade plenária.

Mais preocupante é o uso reduzido de um dos principais instrumentos formais de fiscalização do Governo. Cada deputado português apresenta, em média, apenas 6 perguntas escritas por ano ao Executivo, quando a média da UE ascende a 29. Neste indicador, Portugal está bastante próximo dos PL, onde a média é 7. É certo que diferentes parlamentos recorrem em graus distintos a outros mecanismos de escrutínio, como audições, interpelações ou perguntas orais. Ainda assim, a diferença é suficientemente ampla para sugerir uma utilização relativamente reduzida deste instrumento de fiscalização.

Acresce que o próprio Governo responde apenas a 69% das perguntas escritas que lhe são dirigidas, muito abaixo da média europeia (89%) e da média dos PL (96%), colocando Portugal no 24º lugar em 26 países com dados.

Ou seja, os dados sugerem fragilidades dos dois lados da relação institucional: o Parlamento utiliza relativamente pouco um importante mecanismo de escrutínio e o Executivo revela igualmente um grau de prestação de contas inferior ao observado na maioria dos parceiros europeus.

Os indicadores apontam, assim, para um Parlamento relativamente menos intenso na fiscalização do Governo, uma das suas funções mais distintivas.

Desde o início da atual legislatura, iniciada em junho de 2025, 64% das leis aprovadas tiveram origem parlamentar, mais do dobro da média da UE (25%) e da média dos PL (29%), colocando Portugal na 2ª posição da UE entre 24 países com dados. O fenómeno, contudo, não é novo. Entre mar-24 e jun-25, durante o anterior governo minoritário da AD, essa proporção ascendia já a 39%, correspondendo à 7ª posição em 26 países da UE (25%).

É na iniciativa legislativa que o Parlamento português mais se destaca, como mostram os dados seguintes. Desde o início da atual legislatura, iniciada em junho de 2025, 64% das leis aprovadas tiveram origem parlamentar, mais do dobro da média da UE (25%) e da média dos PL (29%), colocando Portugal na 2ª posição da UE entre 24 países com dados. O fenómeno, contudo, não é novo. Entre mar-24 e jun-25, durante o anterior governo minoritário da AD, essa proporção ascendia já a 39%, correspondendo à 7ª posição em 26 países da UE (25%). Quanto às legislaturas anteriores, apenas há informação para a que decorreu de out-19 a mar-22, correspondendo ao último governo minoritário liderado por António Costa. Nesse período, 56% das leis aprovadas tiveram origem no Parlamento, o valor mais elevado entre 24 países com dados na UE, onde a média foi 21%.

Embora governos minoritários tendam naturalmente a reforçar o protagonismo legislativo do Parlamento, a persistência destes valores muito acima da média da UE sugere que tal poderá constituir uma característica relativamente estrutural do funcionamento do sistema político português, mais do que um mero efeito conjuntural associado à composição parlamentar.

É certo que diferenças institucionais entre países podem influenciar a repartição da iniciativa legislativa entre Parlamento e Governo. Ainda assim, o padrão identificado parece refletir sobretudo características do sistema político português potencialmente desvantajosas no contexto europeu, na medida em que tendem a limitar a capacidade de ação governativa.

Tal resulta, a meu ver, menos de limitações constitucionais do que da reduzida cultura de diálogo e compromisso entre as principais forças políticas, que nos afasta de muitos países da UE onde as coligações governamentais constituem a regra — por vezes entre partidos bastante distantes no espectro político. Existem, ainda assim, países europeus que introduziram mecanismos eleitorais destinados a favorecer a formação de maiorias parlamentares mais estáveis, embora essa opção continue a ser objeto de debate.

Figura 5. Dados de atividade parlamentar: Portugal e média da UE e dos PL

Fonte: IPU Parline – Global Data on National Parliaments e cálculos do autor. Notas: abaixo do ranking de Portugal é indicado, entre parêntesis curvos e a cor cinza, o número de países da UE com dados sempre que haja pelo menos um em falta; as médias da UE e dos PL são simples (i.e., cada país tem a mesma ponderação). Apenas foram consideradas dados das câmaras baixas dos países, para efeitos de comparabilidade (Portugal tem apenas uma câmara, a AR).

Naturalmente, nenhum dos indicadores acima referidos, isoladamente, leva a concluir que o Parlamento português desempenha globalmente pior as suas funções do que os seus congéneres europeus.

Porém, o conjunto dos dados revela um padrão que merece reflexão: uma AR relativamente pouco ativa no uso de alguns dos seus instrumentos de fiscalização do Executivo, mas persistentemente muito ativa na produção de iniciativas legislativas. O desequilíbrio é particularmente relevante num país onde o problema dificilmente reside na escassez de leis, mas antes na insuficiente qualidade, estabilidade, avaliação e execução das políticas públicas, como analisei numa crónica anterior .

É neste contexto que debates predominantemente simbólicos, como o das bandeiras no Parlamento, parecem ilustrar uma dificuldade mais profunda em distinguir o acessório do essencial e em concentrar o tempo parlamentar na resolução dos problemas estruturais do país.

Um Parlamento que esteve anos desatento aos dados incorretos da população e do nível de vida

O facto de Portugal ter permanecido durante anos sem conhecer a real dimensão da sua população e de sucessivos governos terem conseguido manter a narrativa de convergência com a UE, apesar dos dados muito menos favoráveis da produtividade relativa, sugere que a AR esteve insuficientemente atenta a estes e outros sinais, revelando uma insuficiente capacidade de fiscalização da ação governativa.

O reduzido peso de economistas na AR, acima apontado, poderá ter contribuído para essa desatenção, embora naturalmente não a explique por si só.

A este respeito do nível de vida, realço que a esperada revisão em alta do PIB pelo INE será, com elevada probabilidade, percentualmente inferior à da população. Isto significa que o PIB per capita em PPC tenderá a estar mais perto dos 77,0% da UE que calculei numa crónica anterior, na 6ª pior posição com os dados atuais, do que os 81,3% estimados pela Comissão Europeia.

Entretanto, o INE comunicou a revisão em curso da população e das séries per capita ao Eurostat – que “alinhará o seu trabalho com o calendário estabelecido e anunciado por Portugal”, conforme comunicado público.

Tanto quanto se sabe, a revisão oficial pelo Eurostat dos dados portugueses do PIB e nível de vida relativo, indicador que impacta na atribuição de fundos europeus, só poderá ser feita após a revisão das contas nacionais de 2021 a 2026, que será conhecida em março de 2027. Antes disso, o INE divulgará em setembro os dados das contas nacionais de 2024 e 2025, que já mostrarão a revisão do PIB nesses anos, mas faltará informação atualizada da correção de preços PPC. Por isso, só teremos dados oficiais do nível de vida relativo de Portugal daqui a mais de meio ano, um período considerável, mas o mais importante é que o muito e demorado trabalho estatístico associado fique bem feito e seja fiel à realidade.

Entretanto, as estimativas de nível de vida relativo que apresentei – que têm sido as mais partilhadas, pois outras que apareceram estavam mal calculadas (em particular, tendiam a usar diretamente os dados da população em conceito demográfico, devendo fazer-se uma média móvel de 2 anos para corresponder ao conceito usado nas contas nacionais) – já tiveram o mérito de despertar o país para as questões da produtividade e do nível de vida, era precisamente essa a intenção.

Se é positivo que o PIB venha a ser revisto em alta, como esperado, tal não significa que a economia portuguesa seja afinal mais produtiva ou desenvolvida do que se pensava, mas antes que as contas nacionais passarão a reconhecer uma parcela maior da atividade económica até agora não registada, cuja dimensão só pode ser medida indiretamente: a chamada economia paralela, também conhecida por Economia não-Observada por não estar visível.

Outro dado interessante, que resulta da nota metodológica do INE a respeito da atualização da população, é que a revisão associada do PIB estará, sobretudo, ligada à atualização da estimativa da economia paralela, por extrapolação dos resultados do Inquérito ao Emprego. Ou seja, se é positivo que o PIB venha a ser revisto em alta, como esperado, tal não significa que a economia portuguesa seja afinal mais produtiva ou desenvolvida do que se pensava, mas antes que as contas nacionais passarão a reconhecer uma parcela maior da atividade económica até agora não registada, cuja dimensão só pode ser medida indiretamente: a chamada economia paralela, também conhecida por Economia não-Observada por não estar visível.

Relembro a Economia não-Observada atingiu quase 35% do PIB oficial em 2022, segundo as minhas estimativas, apresentadas num estudo da FEP Faculdade de Economia e Gestão do Porto, entretanto publicado em co-autoria numa revista científica indexada. Nesse ano, o fluxo de imigração, que está na origem da atualização substancial da população, estava ainda a aumentar de forma acentuada.

Como alertei em crónicas anteriores, dado o desfasamento entre o crescimento do PIB e a forte dinâmica da imigração em anos recentes – que apontaria para um aumento maior da atividade económica –, é crível que uma parte dessa população residente esteja ou tenha estado na economia paralela.

De notar que a Economia não-Observada abarca tudo o que não é atividade registada, incluindo fenómenos relativamente benignos, como autoconsumo. Contudo, capta sobretudo fatores negativos (economia ilegal; economia oculta, subdeclarada ou subterrânea; e economia informal), implicando uma menor produtividade e uma perda muito substancial de receitas fiscais, como escrevi nesse estudo.

Em relação à revisão da população residente – com implicações noutras séries estatísticas, como o nível de vida –, se é perturbadora a pouca atenção do Parlamento aos sinais de insuficiente fiabilidade das estatísticas oficiais, mais ainda é o facto de o antigo ministro das Finanças e anterior Governador do Banco de Portugal, Mário Centeno, ter afirmado saber, há anos, quando ainda tinha responsabilidades governativas, que o número de habitantes era superior.

Estas declarações suscitam, naturalmente, algumas questões relevantes. Em particular, importa saber que diligências foram promovidas, na altura, para melhorar a qualidade dessas estatísticas e se a informação então disponível foi devidamente considerada na definição das políticas públicas pelo Governo de então.

Conclusão: a prioridade não é legislar mais, mas legislar melhor

A análise comparada desenvolvida ao longo deste artigo sugere que as principais fragilidades da AR não residem na sua dimensão nem na representatividade de género, mas antes na limitada renovação geracional, na reduzida diversidade profissional e em alguns aspetos do seu funcionamento, nomeadamente na reduzida fiscalização do Governo e na excessiva centralidade da produção legislativa.

Naturalmente, nenhum dos indicadores apresentados permite, isoladamente, avaliar a qualidade global de um parlamento. Contudo, quando observados em conjunto, ajudam a identificar tendências que merecem reflexão e que podem contribuir para explicar algumas dificuldades persistentes do país na concretização de reformas estruturais.

Num contexto em que Portugal continua a divergir das economias europeias mais desenvolvidas em produtividade e nível de vida, importa que o Parlamento concentre uma parte muito maior da sua atenção nas questões que condicionam o crescimento económico de longo prazo, a competitividade, a qualidade das instituições e a eficácia das políticas públicas.

Mais do que produzir legislação em quantidade, importa melhorar a qualidade, a estabilidade, a avaliação e a execução das leis já aprovadas. A fiscalização rigorosa da ação governativa deve ser entendida como um instrumento essencial para esse objetivo e não como uma função secundária da atividade parlamentar.

Um maior peso de deputados jovens contribuiria para reforçar a perspetiva intergeracional das políticas públicas e para dar maior voz a uma geração particularmente afetada pelas dificuldades de acesso à habitação, pela precariedade laboral e pela emigração. Em paralelo, uma representação mais expressiva de economistas, engenheiros, empresários, gestores e outros especialistas com experiência direta na economia e na administração pública poderá favorecer políticas públicas mais eficazes, assentes num melhor conhecimento dos incentivos económicos e das realidades técnicas e empresariais.

A composição das listas de candidatos pelos partidos merece igualmente reflexão. Uma maior renovação geracional e uma maior diversidade profissional poderão enriquecer o processo legislativo e aproximá-lo da realidade económica e social do país. Um maior peso de deputados jovens contribuiria para reforçar a perspetiva intergeracional das políticas públicas e para dar maior voz a uma geração particularmente afetada pelas dificuldades de acesso à habitação, pela precariedade laboral e pela emigração. Em paralelo, uma representação mais expressiva de economistas, engenheiros, empresários, gestores e outros especialistas com experiência direta na economia e na administração pública poderá favorecer políticas públicas mais eficazes, assentes num melhor conhecimento dos incentivos económicos e das realidades técnicas e empresariais.

Em democracia, os parlamentos não devem ser avaliados pelo número de leis que aprovam nem pela intensidade dos debates simbólicos que protagonizam, mas pela sua capacidade para melhorar a vida dos cidadãos e criar condições para um crescimento sustentado do país. Se Portugal continua a revelar dificuldades persistentes em ambos os planos, é legítimo concluir que o problema não está na quantidade de representantes, mas na qualidade do seu desempenho coletivo.

É por isso que Portugal necessita menos de discutir bandeiras e mais de debater como construir um Parlamento mais representativo, mais exigente na fiscalização e mais focado nas reformas estruturais de que depende a convergência com a Europa.