As averiguações preventivas e a (mais) flagrante ilegalidade da Diretiva n.º 1/2026 do PGR

No passado dia 15.01.2026, o Ministério Público (“MP”) procedeu à divulgação da Diretiva n.º 1/2026 do Procurador-Geral da República (“PGR”), de 13 de janeiro, que estabelece regras aplicáveis às ações de prevenção previstas na Lei n.º 36/94, de 29 de setembro (“Lei 36/94”), a qual prevê medidas de combate à corrupção e criminalidade económica e financeira. Através da mesma, Amadeu Guerra levou ao papel, mostrando como este aceita realmente tudo, aquilo que já era a prática costumeira do MP, de há anos, em matéria de averiguações preventivas, particularmente quando as mesmas eram usadas enquanto expediente ilegal e contrário ao quadro constitucional e legal que rege o inquérito criminal, sendo usadas como uma espécie de pré-inquérito, onde, usando e abusando da sua posição de autoridade, o MP procedia, procede e quer mesmo continuar a proceder, à recolha de prova à margem das regras do inquérito, legalmente estipuladas.

E qual o problema que se vinha colocando? Essencialmente, o facto de o MP realizar essas ações para investigar a notícia de crimes alegadamente cometidos e não em risco de o virem a ser – como o quadro legal vigente sempre definiu, referindo-se, desde 1994, a “factos suscetíveis de fundamentar suspeitas do perigo da prática de um crime”.

O problema que se coloca agora é que a Diretiva há dias conhecida configura uma ordem direta do PGR para todos os magistrados do MP seguirem um procedimento que viola esse quadro constitucional e legal, instituindo formalmente uma realidade que a Assembleia da República (“AR”) quis expressamente afastar há mais de 30 anos.

Foi na Lei 36/94 que foram enquadradas as vulgarmente conhecidas averiguações preventivas, que no rigor dos conceitos aí são referidas como “ações de prevenção”. Tal lei foi proposta pelo Governo à AR, por via da Proposta de Lei n.º 60/VI. E nessa proposta, o Governo tentou que o Parlamento autorizasse aquilo que o PGR agora instituiu como ordem a seguir pelos magistrados do MP.

Mas não foi isso que ficou legalmente previsto.

De facto, a Proposta de Lei n.º 60/VI, que se apresentou ainda em 1993, previa no seu artigo 1.º, n.º 3, alínea a), que tais ações de prevenção pudessem também incidir sobre “factos que permitam fundamentar suspeitas suscetíveis de legitimarem a instauração de procedimento criminal”. Ora, a redação que veio a ser aprovada pelo parlamento e depois publicada em Diário da República – e que se mantém inalterada e vigente em 2026 – é aquela que recordei anteriormente, referindo-se a “factos suscetíveis de fundamentar suspeitas do perigo da prática de um crime”.

Mas para aqui chegarmos, à data, foi ainda necessária a intervenção do Presidente da República (“PR”) e do Tribunal Constitucional (“TC”).

Recebido o decreto da AR para promulgação (então aprovado com os votos favoráveis do PSD e com os votos contra de todas as restantes bancadas parlamentares), o PR entendeu dever remetê-lo para fiscalização preventiva do TC, “na medida em que as chamadas ‘ações de prevenção’ se possam reconduzir a uma atividade policial materialmente processual de natureza investigatória e até, em situações limite, de natureza instrutória, não sujeita à direção e à dependência funcional das autoridades judiciárias competentes, coloca-se a dúvida de saber da conformidade constitucional das normas constantes dos artigos 1º, nºs. 1, 2 e 3 alínea a), e 3º, nºs. 1 e 2 do Decreto em apreciação, face ao disposto nos artigos 32º, nºs. 1 e 4, 221º, nº 1 e 272º, nº 3 da Constituição”.

Ora, o TC, depois de, entre outras razões e fundamentos, recordar que “a atividade processual penal começa precisamente com a notícia da existência de uma infração criminal, [pelo que] a atuação tendente a concretizá-la insere-se já no domínio do processo penal”, sustentando, consequentemente, que “deverá de imediato ser objeto de inquérito com vista a uma investigação sobre a eventual existência de crime e do respetivo nexo causal de imputação a alguém determinado”, não deixou também de alertar que “a atipicidade da atividade administrativa da prevenção desliza, naturalmente, para o discricionário”.

Numa decisão tomada por uma maioria de 4 contra 3 juízes, o TC acabou por se pronunciar pela inconstitucionalidade “das disposições conjugadas dos artigos 1º, nºs. 2 – na parte relativa à iniciativa própria da Polícia Judiciária – e 3, alínea a), e do artigo 3º, nºs. 1 e 2, (…) por violação do disposto, conjugadamente, no artigo 26º, nº 1, e do princípio da proporcionalidade da lei, decorrente das disposições dos artigos 2º, 18º, nº 2, e 272º, nº 3, todos da Constituição da República”.

Depois da oportuna intervenção do TC, a AR tornou claro que no quadro deste regime legal, era – e é – apenas permitido ao MP desencadear ações de prevenção que se destinem a evitar a ocorrência de crimes. A notícia da sua ocorrência e consumação, diferentemente, ficaria e está reservada para o inquérito criminal.

Apesar da clareza do quadro legal e do lastro histórico que o antecede, com a Diretiva n.º 1/2016 e no seu artigo 3.º, o PGR vem primeiro (no respetivo n.º 1) estatuir uma regra inútil, porque redundante, ao reafirmar o que já decorre da Lei 36/94; mas logo de seguida (no n.º 2), o PGR determina que “uma ação de prevenção pode ser desenvolvida num quadro em que já ocorreram esses factos, sem que fossem conhecidos à data da sua instauração com contornos minimamente definidos em termos que permitissem consubstanciar uma notícia de tais tipos de crime”.

Simplificando: o PGR autoriza os magistrados do MP, em violação da Lei 36/94 e daquela que claramente foi a intenção do legislador, a desenvolver materialmente ações de investigação criminal, fora do inquérito criminal, se a notícia do crime for, digamos, passível de ser conotada como poucochinha, em termos de substância.

Mas se a notícia de um crime não apresenta “contornos minimamente definidos” (nos dizeres da Diretiva), a solução legal está há muito consagrada: nada há a fazer.

O que o PGR não podia nunca – sob pena de ostensiva violação da lei – era determinar os magistrados do MP a fazerem o que o Código de Processo Penal não permite e o que a Lei 36/94, pasme-se, também nunca permitiu, bem pelo contrário. Tudo com a agravante de o ter determinado sob uma manta de absoluto segredo e sem qualquer tutela jurisdicional que se preze. Resta, pois, a confiança de que os destinatários desta ilegal ordem tenham as suas prioridades devidamente ordenadas.

É que todos os magistrados do MP devem recusar o cumprimento de ordens ilegais. Mas ficando agora as averiguações preventivas sob a exclusiva alçada do DCIAP, interrogo-me sobre quantos, mais do que as suas prioridades adequadamente definidas e mais do que a coragem de recusar instaurar averiguações ilegais, terão um sentido de legalidade que Amadeu Guerra não evidenciou na emissão desta Diretiva. Quantos serão?