Da reação à antecipação: governar capacidades

Os acontecimentos extremos registados nos meses de Verão na Europa e, no primeiro semestre do ano, em Portugal deixam uma evidência que importa não esquecer quando a emergência passa: a eficácia da resposta não se mede apenas pela rapidez da intervenção, mas pela qualidade da governação do risco que a precede.

A análise divulgada pela Provedoria de Justiça¹, no passado dia 19 de agosto, sobre a tempestade Kristin de fevereiro
de 2026 e os incêndios de agosto de 2025, evidencia, entre outros aspetos, constrangimentos na articulação institucional, na avaliação dos danos e na coordenação entre apoios públicos e seguros privados.

O desafio não reside exclusivamente na capacidade de responder. Reside, sobretudo, na capacidade de organizar antecipadamente os recursos, responsabilidades e mecanismos necessários para responder.

Da emergência à aprendizagem

Esta análise acrescenta uma perspetiva relevante ao debate nacional sobre a resposta a eventos extremos: a experiência acumulada em situações de crise deve constituir um ativo institucional para reforçar a preparação futura.

O balanço identifica dificuldades na articulação institucional, nos procedimentos, na avaliação dos danos e no acesso aos apoios, mas reconhece também a capacidade de adaptação das entidades envolvidas. Mais do que repetir este diagnóstico, importa retirar dele uma questão fundamental: até que ponto uma resposta construída sob pressão durante a emergência pode ser substituída por uma capacidade previamente desenhada, testada e institucionalizada?

A recomendação de um quadro permanente para a gestão de catástrofes aponta precisamente nessa direção. Não se trata de responder mais depressa, mas de reduzir a dependência de soluções ad hoc quando a pressão operacional já se encontra instalada.

É esta transição de uma resposta extraordinária para uma capacidade estruturalmente preparada que merece aprofundamento, nomeadamente pelo setor segurador, no contexto do seu sistema de governação e do modelo de supervisão prudencial dos riscos de catástrofes naturais.

O seguro na gestão do risco extremo

A análise evidencia três vulnerabilidades relevantes: insuficiente cobertura seguradora, fenómenos de infra seguro e dificuldades de acesso ao seguro em áreas de maior exposição ao risco.

O problema ultrapassa, contudo, a esfera individual da proteção financeira. Quando a cobertura privada é insuficiente, uma parcela crescente das perdas tende a ser absorvida pelas famílias, pelas empresas e, em última instância, pelos mecanismos públicos de apoio. Em cenários de eventos extremos, esta transferência pode assumir uma relevância económica, financeira e orçamental significativa.

Neste contexto, importa repensar o seguro não como um mecanismo de indemnização, mas como uma infraestrutura de financiamento, mutualização e transferência do risco.

A criação de mecanismos permanentes, incluindo fundos de catástrofe ou outras soluções que permitam uma cobertura mais alargada e sustentável, aponta nesse sentido. A questão central deixa de ser apenas como financiar as perdas após a ocorrência de uma catástrofe, passando a ser como estruturar antecipadamente a capacidade coletiva de absorção e partilha do risco em Portugal.

É precisamente aqui que o debate sobre seguros privados deixa de ser uma discussão exclusivamente setorial. A questão central é de governação: como organizar capacidades, incentivos, responsabilidades e instrumentos de modo a assegurar uma resposta coordenada quando o risco se materializa?

Da capacidade de resposta à governação das capacidades

A experiência recente permite colocar uma questão que ultrapassa a resposta imediata: está o sistema de governação preparado para enfrentar um evento extremo com potencial impacto sistémico?

A distinção entre capacidade, governabilidade e governação é particularmente relevante.

• Capacidade refere-se aos recursos, competências e instrumentos disponíveis;
• Governabilidade é a aptidão do sistema para transformar estes recursos em ação coordenada e eficaz;
• Governação corresponde ao conjunto de mecanismos de direção, supervisão, monitorização, responsabilização e aprendizagem que permite sustentar essa capacidade ao longo do tempo.

Aplicada à gestão de catástrofes, esta perspetiva demonstra que a existência de meios, competências ou instrumentos não garante, por si só, governabilidade.

Regras estáveis, responsabilidades claramente atribuídas, informação integrada, capacidade técnica e articulação institucional constituem verdadeiras infraestruturas de governação do risco, reduzindo a necessidade de conceber soluções em contexto de emergência. O mesmo princípio aplica-se ao financiamento dos riscos através de seguros, fundos públicos e mecanismos de partilha, permitindo antecipar a distribuição dos encargos financeiros e aumentar a capacidade de absorção das perdas.

Neste quadro, a regulação e a supervisão prudenciais assumem uma função estrutural. O seu papel consiste em assegurar que a governação dos riscos pelas empresas de seguros incorpora, de forma consistente, a gestão de riscos conjunturais e estruturais, no curto, médio e longo prazo, promovendo uma gestão sã e prudente e reforçando a resiliência do sistema para além dos ciclos políticos e estratégicos.

Esta preocupação não é alheia ao debate europeu. A crescente frequência e severidade dos riscos naturais tem vindo a evidenciar que a resiliência não depende apenas da robustez financeira dos diferentes intervenientes, mas também da forma como as capacidades de prevenção, financiamento, transferência, absorção e recuperação do risco são articuladas à escala do sistema.

Numa perspetiva de governação, a questão central consiste menos na disponibilidade isolada de recursos e mais na capacidade de coordenar instrumentos, responsabilidades e mecanismos de decisão antes da materialização do risco.

Antecipar não significa prever com precisão o próximo evento extremo. Significa garantir que os mecanismos de governação permanecem capazes de mobilizar recursos, coordenar intervenientes e tomar decisões sob diferentes cenários de risco, sem necessidade de reconstruir a arquitetura institucional perante cada nova ocorrência.

A antecipação como critério de boa governação

A experiência dos incêndios de 2025 e da tempestade Kristin demonstra que a resiliência não depende apenas dos recursos disponíveis em situação de crise, mas também da capacidade de os organizar, coordenar e governar antecipadamente. Esta perspetiva desloca a gestão do risco de uma lógica predominantemente reativa para uma lógica de governação de capacidades, assente na preparação, prevenção, antecipação, competência técnica e aprendizagem institucional.

• Para o país, significa definir previamente responsabilidades, mecanismos de financiamento e formas de solidariedade coletiva;
• Para o setor segurador, significa contribuir para o aumento da cobertura, para a redução do infra seguro e para o reforço da transferência do risco;
• Para a supervisão prudencial, implica acompanhar a evolução das exposições, a concentração territorial dos riscos, os fenómenos de acumulação, a adequação das coberturas e a capacidade de absorção do sistema.

Para o sistema como um todo, significa assegurar que capacidade, governabilidade e governação evoluem de forma coerente e mutuamente reforçada. Porque um sistema pode tornar-se mais capaz, através de mais recursos, tecnologia, informação e instrumentos, sem se tornar necessariamente mais governável. O objetivo da preparação não é apenas aumentar recursos disponíveis, mas assegurar que estes permanecem coordenados, supervisionados e operacionalmente utilizáveis quando mais
necessários.

Assim, governar bem o risco não significa esperar pela catástrofe para desenvolver a capacidade de a enfrentar. Significa transformar a experiência da reação numa capacidade institucional permanente de antecipação, adaptação e resiliência perante eventos extremos.

¹ Provedoria de Justiça, Reconstrução e Evacuações | Provedoria de Justiça analisa resposta pública à tempestade Kristin e aos incêndios de 2025, 19 de agosto de 2026.