Justiça administrativa e fiscal: uma reforma por partes

A reforma da justiça administrativa e fiscal atualmente em discussão contém medidas que merecem aplauso. Mas deixa também a sensação de muita coisa ainda por fazer. Explicando.

Desde logo, merece particular aplauso o fim da concentração no Tribunal Central Administrativo Sul das impugnações de decisões arbitrais tributárias. Uma concentração que decorria essencialmente das regras de competência territorial associadas à localização do tribunal arbitral, e que se tornou difícil de justificar perante a dimensão nacional e predominantemente desmaterializada da arbitragem tributária. A distribuição territorial destes processos permitirá repartir uma pendência que se foi acumulando num único tribunal e constitui, por isso, uma medida de racionalização há muito necessária.

Também merece destaque a criação de um procedimento administrativo para atribuição de indemnizações por responsabilidade civil extracontratual do Estado. Se a Administração causa ilicitamente um dano ao particular, a reparação desse dano não deveria obrigá-lo, por princípio, a percorrer um novo e demorado caminho judicial. Na área tributária, onde uma atuação ilegal da Autoridade Tributária pode produzir consequências patrimoniais (e não patrimoniais) durante vários anos, esta possibilidade assume particular relevância. Uma justiça fiscal efetiva não deve limitar-se a anular atos ilegais: deve procurar assegurar que o custo da ilegalidade administrativa não permanece do lado do contribuinte. Mais, há que começar a normalizar a ideia de que os juros indemnizatórios não são, por si só, reparação adequada ou suficiente para certo tipo de danos causados aos contribuintes.

Não podemos deixar de mencionar a criação, no contencioso administrativo, de uma tramitação simplificada para ações de reduzido valor. A ideia subjacente é simples: nem todos os litígios justificam o mesmo grau de complexidade processual. E o mesmo princípio deveria valer para o processo tributário – o que se encontra ausente destas reformas.

Uma impugnação de alguns milhares de euros continua, em larga medida, sujeita à mesma estrutura processual de um litígio fiscal de vários milhões. A criação de uma forma simplificada para processos tributários de reduzido valor — solução que, entre outras, já defendemos em contributos anteriores — permitiria adequar a tramitação e os recursos utilizados à dimensão e complexidade do litígio.

Este exemplo revela, ainda, um problema mais amplo.

Há cerca de um ano, a Comissão para a Revisão do Processo e Procedimento Tributário e das Garantias dos Contribuintes apresentou o seu relatório. A reforma do contencioso tributário que dele deverá resultar continua a ser aguardada. Muitas das propostas apresentadas são tecnicamente relevantes, mas a intervenção projetada parece, em vários aspetos, demasiado cirúrgica para problemas que são estruturais.

A celeridade da justiça tributária não se alcança apenas encurtando prazos ou alterando pontualmente normas processuais. Exige também questionar a própria arquitetura do sistema: se a multiplicidade de meios administrativos e judiciais continua a justificar-se; se é possível simplificar a escolha do meio processual adequado; se todos os processos devem seguir essencialmente a mesma tramitação; ou se determinados conflitos podem ser resolvidos antes de chegarem a tribunal.

A própria introdução de mecanismos de mediação ou de outras formas de resolução alternativa de litígios merece ser retomada no domínio tributário. Não para “negociar” o imposto devido, naturalmente, mas para permitir, sobretudo em litígios complexos, delimitar factos controvertidos, questões técnicas ou matérias probatórias e evitar que tudo tenha necessariamente de ser resolvido através de anos de contencioso.

É neste contexto que a reforma agora apresentada suscita alguma perplexidade. Estamos perante uma reforma da justiça administrativa e fiscal que introduz soluções relevantes e inovadoras, algumas das quais podem também beneficiar os contribuintes, enquanto aguardamos, em paralelo, uma reforma especificamente dedicada ao procedimento e processo tributários.

Corremos, assim, o risco de reformar por partes aquilo que deveria ser pensado como um sistema — e até de criar uma sobreposição pouco clara entre intervenções legislativas que partilham, afinal, o mesmo objetivo: tornar a justiça mais simples, célere e efetiva.
Talvez esta reforma pudesse, por isso, ter atalhado caminho em algumas matérias tributárias. E talvez a futura reforma do CPPT deva ser mais ambiciosa do que uma mera sucessão de alterações técnicas.

Depois de tantos anos a diagnosticar a morosidade da justiça fiscal, talvez já não seja suficiente aperfeiçoar pontualmente as regras existentes; é preciso questionar se o próprio modelo deve ser redesenhado. Talvez seja tempo de ir além de sucessivas alterações pontuais e questionar a própria arquitetura do sistema. Alterar um prazo aqui, uma competência ali, simplificar um incidente, acrescentar uma nova regra ao CPPT, redistribuir processos entre tribunais, são alterações que podem ser úteis, mas que partem da estrutura existente como um dado adquirido. A oportunidade está menos em voltar a mexer no sistema do que em repensá-lo. As reformas agora em discussão são um passo importante. Importa que não sejam apenas mais um passo numa sucessão de reformas parcelares, mas o início de uma reforma verdadeiramente integrada e estrutural da justiça tributária.