O mito da economia do bem comum: nova linguagem, velho estatismo

A nova moda intelectual da esquerda económica já não fala de nacionalizações, planeamento central ou socialismo. Fala de “missões”, “valor público”, “economia do bem comum”, “Estado que molda mercados”, “participação”, “co-criação” e “partilha de recompensas”. A linguagem é nova, a tentação é antiga: substituir a disciplina descentralizada dos mercados por objetivos politicamente definidos e administrados por elites tecnocráticas.

Mariana Mazzucato é hoje uma das principais vozes desta corrente. A sua tese é sedutora: os grandes desafios contemporâneos — clima, saúde, habitação, desigualdade, transição energética — exigiriam Estados mais ambiciosos, capazes de dirigir investimento, coordenar setores, condicionar empresas, reorganizar contratos públicos e definir coletivamente o rumo da economia. O Estado deixaria de ser apenas corretor de falhas de mercado para se tornar criador, orientador e modelador de mercados.

Há uma parte desta narrativa que é verdadeira. O Estado tem funções essenciais: segurança, justiça, educação básica, saúde pública, infraestruturas, investigação fundamental, regulação da concorrência e correção de externalidades. Muitas inovações relevantes tiveram, em algum momento, financiamento público. Nenhuma economia avançada prospera com um Estado ausente. Mas o salto lógico de Mazzucato é precisamente o problema. Do facto de o Estado ter contribuído para algumas inovações não decorre que deva dirigir a economia. Do facto de existirem falhas de mercado não decorre que as falhas do Estado sejam menores. Do facto de alguns investimentos públicos terem retorno social elevado não decorre que políticos e burocracias sejam bons alocadores permanentes de capital.

A retórica do “Estado empreendedor” é intelectualmente apelativa, mas a evidência macroeconómica internacional oferece pouco suporte à ideia de que economias mais dirigidas politicamente apresentem melhor desempenho em crescimento ou produtividade. O Gráfico 1, Painel A, mostra precisamente isso: para uma amostra internacional no período 2003-2023, a relação entre despesa pública total em percentagem do PIB e crescimento médio anual do PIB per capita real é negativa. A linha ajustada indica que países com maior peso da despesa pública tendem, em média, a crescer menos, embora a relação não explique tudo — como seria expectável numa realidade económica complexa. O Painel B reforça a mensagem com uma comparação simples: entre Itália, França, Portugal, Coreia do Sul, Singapura e Irlanda, as economias com melhor desempenho de crescimento per capita não são as que exibem o modelo mais estatizante.

Gráfico 1 — Mais Estado não significa necessariamente mais crescimento

Fonte: World Development Indicators (Banco Mundial), IMF WEO e Penn World Table versão 11.0. Médias nacionais para 2003-2023. Cada ponto representa um país. A linha tracejada corresponde a uma regressão linear simples. Os scatter plots mostram correlações e não implicam causalidade. Elaboração própria.

A economia política ensina-nos que governos não operam no vazio. Operam sob ciclos eleitorais, pressão mediática, lobbies, burocracias autocentradas e incentivos à expansão orçamental. Empresas subsidiadas aprendem rapidamente a trocar inovação por acesso político. Setores protegidos tornam-se dependentes. Programas “estratégicos” transformam-se frequentemente em rendas. A fronteira entre política industrial e clientelismo é mais fina do que admitem os seus defensores. O problema central da visão mission-oriented é assumir um Estado simultaneamente omnisciente, competente e benevolente: capaz de escolher missões certas, tecnologias certas, setores certos, condicionalidades certas e métricas certas. Ora, essa entidade quase nunca existe. O que existe são governos concretos, com informação imperfeita, interesses partidários e limitada capacidade administrativa.

A evidência internacional recomenda prudência. Países com maior peso do Estado na economia não crescem automaticamente mais; pelo contrário, a relação entre despesa pública e crescimento de longo prazo é, no mínimo, ambígua — e, nos dados apresentados, claramente desfavorável à tese de que mais Estado gera mais crescimento. O que distingue economias bem-sucedidas não é a dimensão do Estado, mas a qualidade das instituições: direitos de propriedade, abertura ao comércio, estabilidade macroeconómica, concorrência, boa regulação, capital humano e capacidade de limitar a captura política. Há Estados grandes e produtivos, como alguns nórdicos, mas também há Estados grandes, rígidos e estagnados (como o nosso). E há economias relativamente abertas, disciplinadas e pró-concorrência com desempenhos muito superiores aos de modelos estatizantes.

O Gráfico 2 desloca a análise do crescimento para a produtividade. O Painel A mostra que maior consumo público em percentagem do PIB não está associado a maior crescimento da produtividade total dos fatores; pelo contrário, a relação ajustada é ligeiramente negativa. O Painel B mostra uma relação positiva entre investimento privado e crescimento da TFP, ainda que estatisticamente modesta. A mensagem não é que o investimento privado explique tudo, mas que o dinamismo produtivo parece mais compatível com economias abertas ao investimento, à concorrência e à experimentação privada do que com economias organizadas em torno de direção política recorrente.

Gráfico 2 — Produtividade nasce mais de concorrência e investimento privado do que de direção política

Fonte: World Development Indicators (Banco Mundial) e Penn World Table versão 11.0. Médias nacionais para 2003-2023. Cada ponto representa um país. A linha tracejada corresponde a uma regressão linear simples. As relações apresentadas são correlacionais e não devem ser interpretadas como evidência causal. Elaboração própria.

Mazzucato gosta de citar sucessos públicos: internet, GPS, vacinas, transição verde, compras públicas. Mas raramente dá igual peso aos fracassos: empresas públicas falidas, projetos industriais ruinosos, campeões nacionais protegidos, subsídios verdes mal desenhados, obras faraónicas, sistemas de contratação pública capturados e décadas de política industrial improdutiva.

O método é vulnerável a survivorship bias: contam-se os casos em que o Estado acertou e esquecem-se os inúmeros casos em que desperdiçou recursos. A ideia de transformar compras públicas em instrumento de “transformação económica” é particularmente perigosa. A contratação pública já é uma das áreas mais vulneráveis a sobrecustos, corrupção, litigância e baixa produtividade. Acrescentar-lhe objetivos de “valor público”, “co-criação”, “partilha de recompensas”, “sustentabilidade”, “inclusão” e “direção estratégica” pode soar virtuoso, mas também cria discricionariedade. E discricionariedade é o oxigénio da captura.

O mesmo se aplica à obsessão com condicionalidades. Se uma empresa recebe apoio público, é razoável exigir transparência, objetivos mensuráveis e eventual clawback em caso de incumprimento. Mas transformar cada apoio num contrato político sobre salários, lucros, governação, reinvestimento, propriedade intelectual, preços e “valor social” arrisca matar exatamente aquilo que se pretende promover: iniciativa, velocidade, experimentação e risco privado. O capitalismo inovador funciona porque permite descoberta descentralizada. Milhares de empresas testam ideias, erram, fecham, crescem, competem e realocam recursos. Nenhum comité público consegue replicar esse processo. A inovação não nasce apenas de direção; nasce também de liberdade para contrariar a direção dominante.

A nova economia do “bem comum” tem ainda outro problema: substitui conceitos mensuráveis por linguagem moral. “Justiça”, “solidariedade”, “participação”, “valor público” e “economia ao serviço das pessoas” são expressões politicamente apelativas, mas economicamente vagas. Quem define o bem comum? Com que mandato? Com que métricas? Quem paga? Quem perde? Que trade-offs são aceitáveis? A economia existe precisamente porque os recursos são escassos e os objetivos competem entre si. Mais despesa em saúde pode implicar menos investimento noutra área. Mais proteção laboral pode reduzir contratação. Mais subsídios verdes podem aumentar preços de energia. Mais compras públicas nacionais podem encarecer bens e reduzir concorrência. Fingir que tudo é complementar — crescimento, igualdade, clima, salários, indústria, saúde, habitação — é retórica, não análise económica.

Portugal deveria ser particularmente cauteloso perante esta moda. Temos um Estado grande para a qualidade dos serviços que entrega, carga fiscal elevada para o nível de rendimento, investimento público baixo e frequentemente mal executado, justiça lenta, licenciamento complexo, empresas dependentes de apoios e baixa produtividade crónica. O Gráfico 3 reforça empiricamente esta fragilidade. No Painel A, Portugal surge claramente atrás de economias como Irlanda e Coreia do Sul na evolução da produtividade por hora trabalhada ao longo das últimas duas décadas. Enquanto estas economias registaram ganhos acumulados muito expressivos, Portugal apresenta uma trajetória relativamente modesta e próxima da estagnação. O Painel B mostra que, entre 2003 e 2023, o crescimento médio da produtividade laboral em Portugal ficou abaixo do da Coreia do Sul e da Irlanda — e até abaixo do registado pelos Estados Unidos na média do período. Portugal não parece sofrer de falta de “missões”; sofre de baixa produtividade, excesso de bloqueios administrativos e insuficiente capacidade de transformar despesa pública em resultados económicos.

Gráfico 3 — Portugal: muito Estado, pouca produtividade

Fonte: IMF World Economic Outlook (WEO), World Development Indicators (Banco Mundial) e Penn World Table versão 11.0. Dados anuais para 2003-2023. Os gráficos ilustram tendências agregadas e comparações internacionais, não implicando relações causais diretas. Elaboração própria.

O risco da doutrina Mazzucato é legitimar uma expansão permanente do perímetro político da economia. Tudo passa a ser infraestrutura, tudo passa a ser direito, a ser missão, a justificar intervenção. Cultura, alimentação escolar, habitação, energia, saúde, indústria, contratação pública, finança, comércio externo — nada fica fora do desenho estatal.

Uma sociedade livre não é uma empresa pública com objetivos quinquenais. Uma economia próspera não é um programa de governo com linguagem académica, e o crescimento não é uma variável que se decreta por “propósito estratégico”. Resulta de produtividade, poupança, investimento, concorrência, abertura, inovação e instituições confiáveis.

A verdadeira alternativa não é entre mercado sem Estado e Estado sem mercado, é entre um Estado que cria regras gerais, garante bens públicos e limita abusos, e um Estado que pretende escolher fins, meios, setores, tecnologias, contratos e recompensas. O primeiro é condição da prosperidade, o segundo é uma receita para captura, desperdício e estagnação com boas intenções. Mazzucato tem razão numa coisa: precisamos de discutir melhor o papel do Estado, mas essa discussão deve começar por uma pergunta que a nova esquerda económica evita: quem controla o Estado que quer controlar a economia?