O paradoxo da Tesla e o fim do “Estado-multibanco”

O pêndulo da economia global inverteu o curso. Após décadas em que qualquer intervenção estatal direta era tratada como pecado económico, os governos voltaram a gastar e a gastar muito. O Inflation Reduction Act nos Estados Unidos, o PRR e o Net-Zero Industry Act na Europa: dezenas de milhares de milhões injetados em subsídios, créditos fiscais e garantias públicas, todos em nome da transição climática, da digitalização e de uma competição geopolítica que já ninguém consegue ignorar.

Este regresso em força da política industrial reacendeu, inevitavelmente, um dos debates mais antigos da ciência económica: Afinal, o que deve o Estado fazer, e o que não deve, quando decide apostar no crescimento?

O caso da Tesla tornou-se o símbolo mais citado das contradições desta nova vaga intervencionista. A empresa de Elon Musk recebeu milhares de milhões em apoios públicos e créditos fiscais financiados pelos contribuintes americanos. O resultado foi um salto tecnológico real na mobilidade elétrica e a ascensão de Musk ao topo da lista dos mais ricos do mundo. O contribuinte, esse, não recebeu participação acionista, partilha de lucros, nem qualquer garantia de que os preços seriam acessíveis.

É precisamente este desequilíbrio que Mariana Mazzucato e Dani Rodrik dissecam num ensaio recente publicado na Industrial and Corporate Change. Para os dois economistas, o Estado não pode resignar-se ao papel de segurador gratuito do setor privado. Exigem condicionalidades fortes: quem recebe dinheiro público assume obrigações — partilha de lucros, limites à recompra de ações, transferência de conhecimento. O valor criado com dinheiro de todos não pode ficar concentrado em poucos acionistas.

A crítica é legítima. Mas a resposta não é simples.

A tradição económica mais cética do intervencionismo levanta objeções sérias. A primeira remonta a Hayek: o Estado não tem, nem terá, informação suficiente para escolher vencedores com eficiência. Quando burocratas tentam comportar-se como venture capitalists, o resultado tende a ser mau investimento e distorção de mercado.

Há um segundo argumento, mais subtil: o verdadeiro retorno público do apoio à Tesla não é um cheque de dividendos. São as externalidades: a disrupção do cartel dos combustíveis fósseis, a redução de emissões, as novas cadeias de abastecimento, o avanço tecnológico que acabou por beneficiar toda a indústria automóvel. Os subsídios foram o preço de um objetivo social, não um investimento à procura de um certo Retorno sobre o Capital Investido.

E as condicionalidades rígidas têm custos reais: ao aumentar o custo de capital e limitar a recompensa pelo risco, o Estado afasta precisamente os inovadores mais disruptivos, que têm alternativas, e atrai os rent-seekers, cuja vantagem competitiva não é tecnológica, mas sim a capacidade de navegar em burocracia.

O debate não precisa de ser resolvido em abstrato. Há exemplos concretos, e instrutivos, de países que encontraram um equilíbrio funcional entre Estado e mercado na política industrial.

A Coreia do Sul é o caso mais estudado. Nas décadas de 1970 e 1980, o governo de Seul canalizou crédito subsidiado e proteção tarifária para os chamados chaebols — Samsung, Hyundai, LG — com uma condição não negociável: exportar e competir nos mercados internacionais. O Estado não escolheu tecnologias; escolheu métricas de desempenho. Quem não exportava, perdia o apoio. Este mecanismo de disciplina pelo mercado externo evitou a captura burocrática e transformou uma economia rural numa potência industrial em menos de duas gerações. A Samsung, hoje líder mundial em semicondutores, começou com subsídios públicos coreanos, mas teve de os merecer todos os anos.

Singapura é outro modelo que vale a pena olhar com atenção. A cidade-estado não tem recursos naturais, mercado interno relevante nem profundidade histórica industrial. Tem, porém, uma das agências de promoção de investimento mais eficazes do mundo: a Economic Development Board (EDB), fundada em 1961. A estratégia nunca foi escolher setores a dedo e protegê-los da concorrência. Foi, pelo contrário, criar as condições (fiscais, regulatórias, de qualificação) para atrair os melhores jogadores globais em cada fase do ciclo económico: primeiro manufatura intensiva em trabalho, depois eletrónica, depois farmacêutica e biotecnologia, hoje serviços financeiros e inteligência artificial. O Estado singapurense não tenta ser empreendedor; tenta ser o melhor parceiro que um empreendedor pode ter.

O que estes dois modelos têm em comum, e o que os distingue dos casos mais problemáticos de política industrial, é a existência de mecanismos de saída claros e de uma cultura institucional que resiste à captura pelos beneficiários dos subsídios.

É neste contexto que a Europa chega à sua própria encruzilhada. Com o Net-Zero Industry Act e o Critical Raw Materials Act, Bruxelas prepara-se para flexibilizar as regras de concorrência e ajudas de Estado numa tentativa de responder ao IRA americano e reduzir a dependência da cadeia produtiva chinesa nas tecnologias verdes.

O risco é duplo. Se a Europa optar por condicionalidades rígidas à Mazzucato, arrisca burocratizar o acesso aos fundos e perder a corrida pelo investimento global para jurisdições mais ágeis. Se, pelo contrário, abrir a torneira sem contrapartidas, pode repetir o paradoxo Tesla à escala continental, enriquecendo acionistas, drenando orçamentos públicos e ficando sem o retorno industrial que justificou o esforço.

Para Portugal, o dilema é ainda mais premente. Com a economia fortemente dependente de fundos estruturais e do PRR, o país caminha numa linha fina. Não podemos continuar a passar cheques sem exigir contrapartidas mensuráveis em produtividade e sustentabilidade. Mas também não podemos transformar o Estado num microgestor que estrangula a iniciativa privada com exigências irrealistas.

A lição que os casos asiáticos sugerem, e que o debate académico entre Mazzucato e os seus críticos liberais tende a obscurecer, é que a questão central não é quanto intervém o Estado, mas como o faz.

Um Estado eficaz na política industrial não é um acionista totalitário nem um espectador passivo. Define missões claras (por exemplo, a transição energética, a soberania digital) e financia a investigação de base. Mas tem a humildade de deixar que seja o mercado a descobrir as soluções, os caminhos e, inevitavelmente, os vencedores. E tem, acima de tudo, a disciplina institucional para retirar o apoio quando ele deixa de cumprir o seu propósito.

Essa humildade é, historicamente, a parte mais difícil. E também a mais decisória.

Para Portugal, o recado desta encruzilhada europeia é cristalino: precisamos de um Ministério da Economia que assuma o risco de desenhar o futuro, assumindo a coragem de pensar o país a partir das suas empresas, dos seus centros de inovação e transferência de tecnologia e do ecossistema de start-ups. É imperativo abandonar, de uma vez por todas, a velha lógica rentista e centralizada que historicamente premeia os interesses instalados: aqueles que, década após década, se sentam à mesa cativa do Orçamento do Estado para captar fundos públicos como quem reparte dividendos de risco nulo.

Uma política industrial pujante não se decreta em gabinetes isolados, constrói-se com estadistas que vão para o terreno assinar verdadeiros pactos de ambição com os inovadores. Não precisamos de um Estado paternalista que tutele, mas de um Estado que desafie e catalise. Se queremos que a próxima vaga de prosperidade global tenha sotaque português, é tempo de substituir a economia da distribuição passiva pela economia da criação de valor, exigindo que a riqueza gerada com o apoio público pague, com juros de inovação e futuro, o risco que o país inteiro assumiu.