Proteção contra riscos de catástrofes à escala europeia

A publicação recente de um discussion paper conjunto da European Insurance and Occupational Pensions Authority (EIOPA) e do European Stability Mechanism (ESM), no passado dia 9 de abril, na sequência de uma série de papers conjuntos da EIOPA e do Banco Central Europeu (BCE), desde abril de 2023, vem recentrar o debate europeu no impacto económico crescente das catástrofes naturais, enquanto a capacidade de absorção das perdas permanece fragmentada e insuficiente ao nível nacional.

Os dados do relatório são claros e difíceis de ignorar. Cerca de 75% das perdas económicas associadas a eventos naturais na Europa não têm cobertura seguradora. Esta lacuna traduz-se numa transferência implícita de risco para famílias, empresas e, em última instância, para o setor público, frequentemente através de respostas ad hoc. Num contexto de maior frequência e severidade de eventos climáticos, tal coloca questões de sustentabilidade financeira, estabilidade macroeconómica e equidade intergeracional.

O atual paper conjunto da EIOPA e do ESM constitui um contributo técnico essencial e um sinal institucional forte no que respeita à arquitetura europeia de gestão de risco climático, cuja evolução para uma solução conjunta e partilhada carece de ser estruturada.

Arquitetura em duas camadas

O racional económico da proposta assenta nos potenciais ganhos de diversificação entre países e riscos. A evidência empírica recente confirma esta assimetria. Eventos como o terramoto de Itália (2012), as cheias na Alemanha (2021) ou episódios atmosféricos em Espanha (2023) e na Europa Central revelam perdas económicas de larga escala com níveis de cobertura significativamente reduzidos, evidenciando a persistência de lacunas estruturais de proteção. Esta evidência mostra que a exposição a riscos naturais varia significativamente entre geografias e tipos de perigo — desde riscos geofísicos no sul da Europa até riscos hidrológicos e meteorológicos no centro e norte — criando condições para diversificação efetiva a nível europeu.

As simulações baseadas em métricas de risco extremo (Value-at-Risk a 99,5%) demonstram que a agregação de riscos entre países permite reduzir de forma material o capital necessário para absorver perdas, mesmo considerando correlações em cenários de cauda. Este efeito é reforçado quando se combinam dimensões de diversificação geográfica e por tipo de risco, traduzindo-se numa redução significativa do risco agregado face a abordagens nacionais isoladas.

O documento propõe um mecanismo de partilha de risco assente em duas componentes complementares:

• A primeira é a criação de uma pool europeia de seguros de catástrofes naturais, financiada por prémios baseados em risco. A razão económica é conhecida, mas raramente aplicada à escala europeia: a diversificação entre países e tipos de risco permite reduzir a volatilidade agregada e melhorar a eficiência do capital. Simulações apresentadas no estudo indicam que a partilha de risco a nível europeu pode reduzir a exposição total até cerca de 67% face a soluções nacionais isoladas;
• A segunda componente é um mecanismo de backstop baseado em empréstimos, acionado apenas em caso de cenários extremos que excedam a capacidade da pool. Este instrumento funcionaria como uma rede de segurança, garantindo liquidez previsível em eventos de cauda, com custos de financiamento inferiores aos do mercado e sem recorrer diretamente a transferências orçamentais.

A interação entre estas duas camadas é particularmente relevante. A pool atua como primeira linha de absorção e diversificação, enquanto o backstop assegura continuidade e estabilidade em cenários de stress severo. Em conjunto, permitem aumentar a capacidade de cobertura e reduzir a volatilidade financeira para os participantes do sistema, criando condições para uma oferta seguradora mais robusta e previsível.

Do ponto de vista quantitativo, os resultados indicam que a combinação de um mecanismo de pooling com um backstop financeiro permite reduzir o protection gap para níveis próximos de 10% e diminuir a volatilidade dos fluxos financeiros e os custos de capital. A redução da volatilidade — decorrente da partilha de risco e da capacidade de financiamento em cenários extremos — melhora a previsibilidade financeira das seguradoras, enquanto o acesso a financiamento a custos mais baixos, via backstop, contribui para a redução significativa dos custos de capital em situações extremas. Do ponto de vista do consumidor e das empresas, o efeito esperado é igualmente significativo, nomeadamente pela maior disponibilidade de cobertura e prémios mais estáveis e acessíveis a prazo.

Desafio estrutural dos modelos

Mais do que uma mera proposta técnica, o discussion paper evidencia a atual fragilidade estrutural da gestão de riscos sistémicos de natureza climática, assente em instrumentos fragmentados e maioritariamente nacionais. Os riscos associados a catástrofes naturais apresentam características que desafiam os modelos tradicionais baseados em dados históricos, com elevada correlação em cenários extremos, impactos transversais transfronteiriços e crescente imprevisibilidade associada às alterações climáticas. Nestes contextos, soluções puramente nacionais tendem a ser menos eficientes, mais voláteis e, em última análise, mais onerosas. A proposta de um mecanismo europeu introduz, assim, uma lógica de solidariedade funcional baseada em eficiência económica, e não apenas em transferência pública. A diversificação geográfica e por tipo de risco permite reduzir a necessidade de capital e criar um sistema mais resiliente a choques assimétricos.

Importa, contudo, reconhecer que o lado da oferta não resolve, por si só, o problema. A procura por seguros de catástrofes naturais permanece limitada em muitos países, seja pela insuficiente perceção de risco, restrições de rendimento ou ausência de incentivos adequados. Neste quadro, a confiança na capacidade de financiamento em eventos extremos — precisamente o que um mecanismo europeu pode reforçar — torna-se fator crítico para estimular a adesão. Adicionalmente, a evolução do risco climático irá exigir ajustamentos contínuos. Eventos historicamente considerados raros são hoje mais frequentes, colocando pressão sobre modelos de pricing, níveis de capital e a própria sustentabilidade dos sistemas de proteção.

Coordenação, mercado e política pública

O mérito principal deste paper conjunto reside em demonstrar uma solução tecnicamente viável para reduzir o protection gap. No entanto, a concretização depende de opções de política além do desenho do modelo. Desde logo, será necessário definir parâmetros críticos, como pontos de ativação, limites de cobertura, mecanismos de partilha de perdas e articulação com os esquemas nacionais existentes. Estas decisões têm implicações diretas na distribuição de custos e benefícios entre países e entre agentes económicos. Em paralelo, importa assegurar que o mecanismo não substitui, mas complementa, o papel do setor privado. A lógica proposta — com o backstop a atuar apenas em cenários extremos e a pool a reforçar a capacidade do mercado — reflete este objetivo, ao evitar distorções e ao preservar incentivos à gestão prudente do risco.

Por fim, a solução europeia deverá ser integrada numa estratégia mais ampla que inclua medidas de prevenção nacionais e políticas de adaptação locais. A redução do risco físico — através de ordenamento do território, infraestruturas resilientes e políticas públicas adequadas — continua a ser o primeiro nível de proteção e a forma mais eficiente de mitigar perdas no longo prazo.

Conclusão

A proposta de uma pool europeia combinada com um backstop financeiro representa um passo significativo na construção de uma arquitetura capaz de responder a riscos de catástrofes naturais cada vez mais frequentes, intensos e interligados. Ao conjugar efeitos de diversificação, eficiência de capital e previsibilidade financeira, constitui uma solução concreta para reforçar a resiliência do sistema e reduzir a exposição de famílias, empresas e Estados.

Neste enquadramento, destaca-se o alinhamento com as prioridades da Autoridade de Supervisão de Seguros e Fundos de Pensões (ASF), em particular na redução das lacunas de proteção nacionais em catástrofes naturais. Sendo assim relevante o desenvolvimento de mecanismos de partilha de risco e de soluções integradas à escala europeia — não como uma solução fechada, mas como convocatória à ação coordenada.

Num contexto de transição climática e pressão financeira, a capacidade de antecipar, avaliar e partilhar risco é determinante para a estabilidade económica, dependendo criticamente da articulação entre operadores, autoridades, supervisores e reguladores.