Tributação de lucros excessivos: da recusa de Bruxelas ao erro persistente das soluções nacionais

Há poucos dias, a Comissão Europeia voltou a afastar a criação de um imposto europeu sobre os lucros excessivos do subsetor petrolífero, na sequência de um novo pedido de Portugal e de outros cinco Estados-Membros – no caso, Áustria, Alemanha, Itália, Espanha e Polónia (este último, uma novidade face ao grupo inicial de cinco Estados-Membros que já haviam encetado uma iniciativa semelhante, há alguns meses).

A resposta de Bruxelas foi clara: estando em causa matéria de fiscalidade direta, a tributação dos lucros é matéria da competência dos Estados-Membros, podendo estes atuar ao abrigo da respetiva legislação nacional, na óbvia e necessária conformidade face ao Direito da União Europeia. Mais uma vez, a Comissão Europeia recordou a sujeição à regra da unanimidade em matéria de fiscalidade direta, tal como exigida pelos Tratados.

Aparentemente, esta resposta poderia ser lida como uma validação, senão mesmo um apoio, às soluções de base nacional, conforme sucederá com a recentemente anunciada Contribuição de Solidariedade Temporária sobre o Setor Petrolífero (CST-SP). Todavia, entendemos que assim não sucede, bem pelo contrário.

A posição da Comissão deve ser interpretada com a maior prudência, na medida em que:

(i) Por um lado, Bruxelas não está a dizer que os impostos nacionais sobre lucros excessivos são uma boa solução no plano económico, nem sequer que são desejáveis do ponto de vista do robustecimento ou consolidação do mercado interno; e

(ii) Por outro lado, está apenas a afirmar que, no quadro atual dos Tratados, a competência fiscal permanece, em larga medida, nos Estados-Membros.

É precisamente aqui, e sobretudo neste momento, que a resposta europeia retira legitimidade política e económica a soluções puramente nacionais, como a já referida CST-SP. Não porque Portugal (ou qualquer outro Estado-Membro) esteja, em abstrato, impedido de legislar fiscalmente sobre determinado setor ou subsetor, naturalmente. Mas porque a insistência num mecanismo europeu revela que os próprios Estados-Membros reconhecem as limitações das respostas nacionais quando estão em causa setores de atividade com uma atividade plurilocalizada, abrangendo cadeias de valor transfronteiriças e mercados profundamente integrados.

Se uma solução nacional fosse suficiente, coerente e eficaz, dificilmente se justificaria a pressão política para uma solução europeia. Nessa medida, o novo pedido de Portugal e dos restantes Estados-Membros funciona, por isso, como uma admissão velada: os Estados-Membros não confiam plenamente em instrumentos estritamente nacionais para tributar realidades económicas que já não são nacionais.

Mais uma vez, esta constatação é particularmente relevante para a CST-SP, cuja base justificativa assenta na ideia de que Portugal pode, isoladamente, capturar uma parcela de “lucros excessivos” associados ao subsetor petrolífero, sobretudo por referência a uma única entidade que, no respetivo território, se dedica a atividades abrangidas pela medida.

Mais uma vez, o próprio Governo português, ao procurar uma solução europeia, reconhece que essa ambição é tecnicamente limitada e economicamente imperfeita, no plano nacional.

A tal acresce, conforme já referimos em artigo anterior, que os impostos sobre lucros excessivos partem de uma premissa aparentemente intuitiva, mas profundamente problemática: a de que é possível distinguir, com razoável objetividade, entre lucros “normais” e lucros “excessivos”. Um lucro elevado – ou “excessivo”, na visão dos proponentes de semelhante modalidade de tributação – pode resultar de rendas económicas, mas também de investimento pretérito, gestão eficiente, cobertura de risco, integração vertical, inovação, disciplina financeira ou, refira-se sem hesitação, exposição internacional.

Tratar todas estas realidades como se fossem manifestações equivalentes de uma qualquer vantagem ilegítima é, no mínimo, tecnicamente impreciso.

Acresce ao referido, em moldes já sobejamente conhecidos, que a tributação de lucros excessivos ou extraordinários tende a ser profundamente assimétrica: quando há prejuízos, volatilidade, custos irrecuperáveis ou perdas associadas a decisões públicas, o Estado raramente participa no risco de forma equivalente, mas, quando o ciclo económico ou geopolítico gera lucros mais elevados, surge a tentação de invocar a necessidade de internalizar, pela via fiscal, parte de lucros que são, legitimamente, parte integrante de modelos de negócio pensados para um horizonte temporal de várias décadas e nos quais a variável risco pode e deve ser compensada, sempre que as condições de mercado assim o determinem.

No setor energético, esse risco é ainda mais evidente.

A União Europeia precisa simultaneamente de segurança de abastecimento, investimento em infraestruturas, transição energética e capacidade de resposta a choques externos. Penalizar lucros em momentos de maior rentabilidade pode satisfazer uma perceção imediata de justiça fiscal, mas transmite ao mercado uma mensagem muito menos virtuosa: os retornos são aceitáveis enquanto forem moderados, tornando-se politicamente nocivos quando excedem determinado limiar, muitas vezes definido “ex post”.

Há, a este nível, ainda uma contradição adicional. Os impostos sobre lucros excessivos são frequentemente apresentados como resposta aos preços elevados da energia. Todavia, tributar lucros não é o mesmo que reduzir preços, tão-pouco o implica necessariamente, dada a repercussão dessas medidas na cadeia de valor.

Se o problema é de escassez, choques internacionais, margens de refinação ou estrutura concorrencial, a resposta deve incidir sobre esses fatores: concorrência, transparência, reservas estratégicas, eficiência regulatória, diversificação de fontes de abastecimento e, no limite, proteção direcionada dos consumidores vulneráveis.

Um imposto sobre lucros putativamente excessivos pode gerar receita pública, mas não corrige necessariamente a inflação dos produtos petrolíferos e energéticos. Em certos casos, pode até agravá-la, se reduzir investimento ou criar custos adicionais que acabem por ser economicamente repercutidos.

Voltando à posição da Comissão Europeia a que anteriormente aludimos, poderá dizer-se que a mesma não encerra o debate. Mas expõe, mais uma vez, a fragilidade das soluções nacionais e reforça uma conclusão essencial: os impostos sobre lucros excessivos podem ser politicamente convenientes, mas continuam a ser economicamente anacrónicos e tecnicamente perigosos.