Quanto (nos) vai custar o empréstimo militar de Bruxelas?

⚡ECO Fast

• O custo total do empréstimo SAFE, incluindo juros, poderá ascender a mais de 7,1 mil milhões de euros só em juros.
• A implementação do SAFE aumentará a dívida pública e o défice orçamental, exigindo ajustes financeiros futuros, refere a Comissão Europeia.
• Bruxelas refere que realizará controlos e auditorias periódicas aos Estados-Membros relativamente ao progresso no cumprimento do plano.

Portugal recebeu luz verde de Bruxelas para aceder a 5,8 mil milhões de euros em empréstimos ao abrigo do programa SAFE (Security Action for Europe), destinados a modernizar as capacidades militares do país.

Longe de ser um “almoço grátis” anunciado em meados de janeiro, este financiamento traz consigo uma fatura pesada. Mas ao contrário do que uma análise simplificada poderia sugerir, calcular o custo exato deste empréstimo é mais complexo do que parece e o Governo não está a facilitar o escrutínio, apesar de ter enviado em novembro para Bruxelas o plano detalhado de aplicação deste empréstimo.

O ECO questionou o Ministério das Finanças e a Comissão Europeia sobre a cronologia dos desembolsos e o montante de cada tranche, mas nenhuma das instituições forneceu informação concreta. Sabe-se apenas que os empréstimos SAFE deverão ser executados até 2030 e que os custos de financiamento (funding costs) são calculados com base numa metodologia fixa assente em compartimentos temporais de seis meses — a mesma usada no Next Generation EU.

Esta opacidade tem consequências: o custo total de juros pode variar em cerca de 300 milhões de euros consoante o dinheiro chegue concentrado nos primeiros anos ou de forma mais diluída até ao final da década, dado que Portugal pagará juros apenas sobre os montantes efetivamente recebidos e não imediatamente sobre a totalidade de 5,8 mil milhões aprovado. Assim, quanto mais tarde receber cada tranche, menos juros pagará no total.

O empréstimo de 5,8 mil milhões de euros do SAFE representa cerca de 1,9% do PIB e mesmo no cenário mais favorável, a fatura dos juros nos primeiros 10 anos representa mais de 25% dos juros totais da dívida pública previstos para 2026.

Com base em práticas internacionais de procurement de defesa e nos prazos conhecidos do programa, o ECO modelou três cenários plausíveis para estimar o custo financeiro.

Todos assumem uma taxa de juro de 4% — a mesma taxa a que negoceiam atualmente as obrigações a 30 anos da União Europeia (que são também os títulos de dívida de Bruxelas no mercado com maturidade mais longa) — e um prazo máximo de 45 anos com 10 anos de carência de capital, como é determinado pelo regulamento do SAFE.

• Cenário A com desembolso linear (1,16 mil milhões de euros por ano): Este cenário assume distribuição uniforme ao longo de 2026-2030, com tranches iguais de 1,16 mil milhões por ano, correspondendo a uma execução steady-state de procurement sem grandes concentrações. Neste modelo, o total de juros ascenderia a 6,15 mil milhões de euros (106% do capital), resultando num custo total a devolver a Bruxelas de 11,95 mil milhões de euros. Durante a fase de carência (2026-2035), Portugal pagaria uma média anual de 186 milhões em juros num valor acumulado de 1.856 milhões de euros, a que somaria mais 4,3 mil milhões no prazo restante.
• Cenário B com desembolso antecipado (front-loaded): 65% em 2026-27: Este é, porventura, o cenário mais realista, refletindo a prática típica de procurement de defesa com grandes contratos assinados antecipadamente. Prevê desembolsos de 1,74 mil milhões de euros (30%) em 2026 e 2,03 mil milhões de euros (35%) em 2027, com os restantes 35% distribuídos entre 2028-2030. O racional assenta na assinatura imediata dos grandes contratos — fragatas (cerca de 3 mil milhões) e Pandur II (cerca 280 milhões) — com advance payments de 30%-40%, prática comum em acordos Estado-a-Estado. Neste modelo, a fatura total de juros seria de 6,32 mil milhões de euros (109% do capital), com 32% deste montante (2,03 mil milhões de euros) a ser pago nos primeiros 10 anos de carência de capital e o remanescente (4,29 mil milhões de euros) nos 35 anos seguintes acompanhado da amortização de capital, que se traduz num custo total de 12,12 mil milhões de euros.
• Cenário C com desembolso tardio (back-loaded): 80% em 2028-30: Este cenário assume que apenas 20% dos fundos chegariam nos primeiros dois anos, com 80% concentrado em 2028-2030, seguindo o calendário de entregas efetivas. O racional deste modelo baseia-se no facto de fragatas demorarem 3-5 anos a construir, com pagamentos a acompanharem as entregas. Neste modelo — o mais favorável financeiramente mas menos provável operacionalmente —, o total de juros seria de 6,02 mil milhões de euros (104% do capital), com um custo total de 11,82 mil milhões de euros.

A diferença entre o cenário mais caro e o mais barato é de cerca de 300 milhões de euros, um montante equivalente a 31% do orçamento anual do Ministério da Defesa para investimento para este ano, que é centrado na aquisição e modernização de meios, “designadamente dos equipamentos e infraestruturas dos três ramos das Forças Armadas”, refere o Governo no Orçamento do Estado para 2026.

Assumindo o cenário B como referência — o mais provável dada a natureza do procurement militar e a urgência geopolítica –, Portugal terá de devolver cerca de 12,1 mil milhões de euros até 2071 (em que 52% deste valor são juros), cerca de 2,1 vezes o montante recebido, o equivalente a 209 euros por cada 100 euros de empréstimo. Desta forma:

• Durante a primeira década de vida do empréstimo (2026-2035), Portugal pagará apenas juros. Num cenário de desembolso concentrado nos primeiros dois anos, a fatura anual média de juros durante este período rondará os 203 milhões de euros, totalizando cerca de 2 mil milhões de euros em 10 anos.
• Após o período de carência, entre 2036 e 2071, o país terá de amortizar o capital em parcelas anuais mantendo simultaneamente o pagamento de juros sobre o saldo devedor remanescente. Nesta fase, os pagamentos anuais médios ascenderão a cerca de 280 milhões de euros, somando capital e juros.

A opacidade sobre a cronologia dos desembolsos impede um cálculo rigoroso, mas mesmo no cenário mais favorável (pagamentos concentrados no final da década), Portugal pagará mais de 6 mil milhões de euros em juros.

Questionado pelo ECO sobre o custo efetivo deste empréstimo e o impacto estimado nas contas públicas, nomeadamente na dívida pública e no saldo orçamental, o Ministério das Finanças liderado por Joaquim Miranda Sarmento optou por não responder diretamente. A tutela limitou-se a afirmar que “o empréstimo SAFE aprovado recentemente pela Comissão não tem impacto nas metas definidas pelo Governo no Orçamento do Estado para 2026”.

O ministério das Finanças acrescenta ainda que “o impacto do programa SAFE no saldo orçamental, na ótica de contas nacionais, é registado no momento da entrega do equipamento militar, não no momento da sua aquisição, pelo que o impacto será diluído ao longo do período do programa“. A nota termina indicando que “conforme já foi anunciado pela Comissão, prevê-se que os primeiros pagamentos cheguem ao terreno em março de 2026”.

A primeira tranche está efetivamente prevista para março, segundo fontes da Comissão Europeia, mas nem Bruxelas nem Lisboa revelam quanto será desembolsado nessa primeira transferência.

Apesar da vagueza oficial, a realidade é que o empréstimo de 5,8 mil milhões de euros do SAFE representa cerca de 1,9 pontos percentuais do PIB. E mesmo no cenário mais favorável, a fatura dos juros nos primeiros 10 anos representa mais de 25% dos juros totais da dívida pública previstos para 2026, que deverão rondar os 6,58 mil milhões de euros, segundo o Orçamento do Estado deste ano.

O preço a pagar nas contas “certas” do Estado

O SAFE é um programa de empréstimos criado pela União Europeia para apoiar os Estados-membros no reforço das capacidades militares, num contexto de crescente insegurança geopolítica. O instrumento disponibiliza até 150 mil milhões de euros em financiamento de longo prazo aos Estados membros, com condições que a Comissão Europeia descreve como “favoráveis”.

A mecânica é simples: Bruxelas vai aos mercados financeiros emitir obrigações com o seu rating AAA — a melhor nota de crédito possível — e depois empresta esse dinheiro aos países, cobrando o custo de financiamento acrescido de despesas administrativas mínimas. É a mesma metodologia usada no programa de recuperação pós-pandemia, o Next Generation EU.

O custo de 4% aplicado nesta análise não é arbitrário. Resulta da emissão sindicada de obrigações a 30 anos que a Comissão Europeia realizou a 12 de janeiro de 2026, no valor de 5 mil milhões de euros, com uma procura de 97 mil milhões (19 vezes superior à oferta) e uma yield final de 4,061%. Trata-se da maturidade mais longa negociada atualmente no mercado pela União Europeia, tornando-se a referência mais adequada para um empréstimo com prazo máximo de 45 anos.

Esta taxa contrasta fortemente com o custo médio da dívida portuguesa. Segundo o mais recente boletim mensal da Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública – IGCP, o custo da dívida emitida em 2025 foi de 3,4% e os dados mais recentes apontam para um custo do stock da dívida de 2,1%. Isto significa que o SAFE é 10% mais “caro” do que a média dos juros que Portugal paga pela emissão de nova dívida e 39% mais caro que o custo da dívida existente.

Mesmo comparando com emissões recentes, a desvantagem financeira mantém-se: Portugal colocou no mercado 4 mil milhões de euros em Obrigações do Tesouro a 10 anos no início de janeiro numa operação sindicada, a uma taxa de 3,25%, que contou com uma procura de 12 vezes acima da oferta. A diferença de 0,75 pontos percentuais entre esta taxa e os 4% do SAFE pode parecer marginal, mas quando multiplicada por 45 anos e 5,8 mil milhões de euros, traduz-se em milhares de milhões de euros de juros adicionais.

A assistência financeira concedida pelo SAFE será contabilizada como parte da dívida pública agregada do Estado-membro [e] o equipamento militar adquirido ao abrigo do SAFE aumentará o défice público uma vez que for entregue.

Apesar de a Comissão Europeia reconhecer que “a vantagem financeira esperada para um Estado-membro específico dependerá do diferencial de yield das obrigações da União Europeia versus as obrigações emitidas pelo instituto nacional de gestão da dívida”, salienta ao ECO que este diferencial “evolui ao longo do tempo e depende das especificidades das escolhas de financiamento dos Estados-Membros”.

Em resposta a perguntas do ECO, a Comissão Europeia explicou que a metodologia de cálculo do custo dos empréstimos SAFE segue a mesma utilizada para os empréstimos do Next Generation EU, baseando-se em compartimentos temporais de seis meses, sublinhando que “dadas estas especificidades, não é possível fazer uma comparação direta entre o custo de financiamento dos empréstimos SAFE e os custos de emissão de obrigações individuais dos Estados-membros da União Europeia”.

Esta metodologia significa que cada tranche terá uma taxa de juro diferente, baseada no custo médio ponderado das emissões da União Europeia no semestre em que o desembolso ocorre. Não é, portanto, uma taxa fixa de 4% sobre todo o montante, mas uma média ponderada de taxas semestrais entre 2026 e 2030. Se as yields das obrigações da União Europeia subirem nos próximos anos, as tranches tardias custarão mais; se descerem, custarão menos.

A Comissão Europeia destaca, porém, que “a estrutura dos empréstimos SAFE (com uma duração máxima de 45 anos e um período de carência de 10 anos para reembolsos de capital) oferece vantagens adicionais aos Estados-membros além dos simples diferenciais de yield“.

Entre essas vantagens conta-se o alongamento da maturidade média da dívida portuguesa, que reduz o risco de refinanciamento concentrado, a isenção de IVA sobre as aquisições militares (poupança estimada em cerca de 1,1 mil milhões de euros, ou 23% sobre o valor total) e a flexibilidade orçamental proporcionada pela cláusula de escape nacional (NEC) entre 2025 e 2028.

Somando estas vantagens não-financeiras, o custo líquido do SAFE pode ser aproximadamente neutro quando comparado com emissão direta no mercado, apesar da taxa de juro nominal superior. Mas a opacidade sobre os termos exatos do empréstimo impede uma verificação mais clara.

Impacto do SAFE no orçamento do Estado

Nas contas públicas, o impacto do SAFE será também imediato. Embora o dinheiro chegue de forma faseada – os primeiros desembolsos estão previstos para março, segundo Bruxelas –, o impacto do empréstimo na dívida pública portuguesa é imediato.

A Comissão Europeia confirmou ao ECO que “a assistência financeira concedida pelo SAFE será contabilizada como parte da dívida pública agregada do Estado-membro”, na ótica de Maastricht, que serve de referência para a supervisão orçamental europeia.

No saldo orçamental, o efeito é diferente. “O equipamento militar adquirido ao abrigo do SAFE aumentará o défice público uma vez que for entregue”, esclarece Bruxelas. Ou seja: não é a assinatura do empréstimo que afeta o défice, mas sim a receção efetiva dos aviões, fragatas, sistemas de defesa antiaérea ou drones que Portugal vai comprar. E este é o motivo pelo qual o Ministério das Finanças garante que não há impacto nas metas orçamentais de 2026.

A Comissão Europeia garante que “realizará controlos e auditorias periódicas aos Estados-Membros em relação ao progresso no cumprimento do plano e das condições de elegibilidade”.

Para acomodar este esforço financeiro extraordinário em defesa, Portugal – tal como 16 outros países europeus – ativou a chamada “cláusula de escape nacional” (national escape clause – NEC), um mecanismo das regras orçamentais europeias que permite desviar-se da trajetória fiscal recomendada pelo Conselho Europeu entre 2025 e 2028, para acomodar um aumento das despesas de defesa limitado a 1,5% do PIB em comparação com 2021.

Contudo, Bruxelas reconhece que “um aumento nas despesas de defesa durante o período coberto pela cláusula de escape nacional (NEC) levará a uma dívida pública mais elevada e a um défice mais elevado no final desse período”. Isto, alerta a Comissão Europeia, “provavelmente exigirá um ajustamento orçamental adicional após o período de ativação da NEC”.

A instituição liderada por Ursula von der Leyen deixa ainda um alerta: “Daqui em diante, uma despesa de defesa estruturalmente mais elevada exigirá cortes compensatórios na despesa ou aumentos de receitas para preservar a sustentabilidade orçamental e o cumprimento das regras fiscais a médio prazo.”

Isto significa que a folga orçamental de 2025 a 2028 terá de ser compensada depois, seja com cortes noutras áreas da despesa pública, seja com aumentos de impostos. O almoço grátis não existe, mesmo quando financiado por Bruxelas.

Défice de transparência num setor de alto risco

O programa SAFE também levanta questões adicionais relacionadas com transparência e controlo da despesa. O Ministério da Defesa português indicou que as aquisições militares serão conduzidas numa base Estado-a-Estado, sem concursos públicos, num processo descrito como “secreto e classificado”. Esta abordagem ganha contornos preocupantes quando confrontada com a avaliação internacional do setor da defesa português.

Portugal surge classificado na “Banda D – risco elevado de corrupção” no Government Defence Integrity Index, um indicador produzido pela Transparency International que avalia a qualidade dos controlos institucionais para prevenir riscos de corrupção nas instituições de defesa e segurança. Pior ainda: na categoria de risco operacional, Portugal coloca-se no nível de “risco crítico”.

O índice revela que “a gestão financeira sofre com a falta de transparência, minando a supervisão e a responsabilização nas despesas de defesa, enquanto as salvaguardas contra a corrupção são inexistentes para operações militares”. Ainda que Portugal apresente mecanismos de governação mais robustos na gestão de pessoal e na formulação de políticas, o quadro geral é de fragilidade institucional num setor onde circulará agora um volume sem precedentes de fundos europeus.

Questionada pelo ECO sobre as salvaguardas implementadas para monitorizar o uso dos fundos SAFE, a Comissão Europeia remeteu para os artigos do Regulamento SAFE que estabelecem controlos, incluindo o Artigo 10(3), que estipula que os acordos operacionais entre Bruxelas e os Estados-membros “deverão definir os tipos de evidência documental e regras de controlo relacionadas com o cumprimento das regras específicas de elegibilidade aplicadas pelos Estados-Membros”, bem como os Artigos 14 e 21 do mesmo regulamento.

A Comissão Europeia garante ainda que “realizará controlos e auditorias periódicas aos Estados-membros em relação ao progresso no cumprimento do plano e ao cumprimento das condições de elegibilidade”, inclusive a uma auditoria externa que “está sujeita à decisão de um organismo de auditoria externo”, refere a fonte oficial da Comissão Europeia ao ECO.

O desafio não é apenas executar o programa dentro do prazo, mas fazê-lo de forma a que os investimentos em capacidades militares gerem valor estratégico.

Além disso, Bruxelas refere também que “está previsto no Regulamento SAFE a elaboração de relatórios públicos periódicos”, com a Comissão Europeia a fornecer ao Parlamento Europeu e ao Conselho “um relatório anual sobre a utilização da assistência financeira”, de acordo com o Artigo 15 do regulamento.

Contudo, ao contrário do Mecanismo de Recuperação e Resiliência, o SAFE não exige publicação dos beneficiários finais dos contratos, dificultando o seu escrutínio pela sociedade.

O empréstimo SAFE inscreve-se assim numa lógica idêntica à dos empréstimos do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR): trata-se de dinheiro que terá de ser devolvido, acrescido de juros que, no cenário mais provável, representarão cerca de 109% do montante emprestado. A fatura final estimada situa-se entre 11,8 e 12,1 mil milhões de euros — dos quais entre 52% e 55% correspondem a juros — representando um compromisso financeiro que se estenderá até 2071, atravessando gerações.

O desafio não é apenas executar o programa dentro do prazo, mas fazê-lo de forma a que os investimentos em capacidades militares gerem valor estratégico suficiente para justificar o endividamento adicional, num contexto em que Portugal se comprometeu a manter a dívida pública numa trajetória descendente.

As fragatas, sistemas de artilharia de campanha, satélites, veículos de combate médio, munições, sistemas antiaéreos e drones que Portugal planeia adquirir através do SAFE, num processo liderado por parcerias com Itália, França, Finlândia, Alemanha, Espanha e Bélgica, terão de demonstrar não só eficácia operacional, mas também contribuir para objetivos estratégicos que vão além da mera modernização militar.

A lição do PRR ensina que os fundos europeus, sejam para recuperação económica ou para defesa, não são transferências a fundo perdido quando assumem a forma de empréstimos. São dívida que se acumula, com juros que correm desde o primeiro dia. E, no caso do SAFE, essa dívida estende-se por 45 anos, tempo suficiente para que a fatura inicial de 5,8 mil milhões se transforme em mais do dobro desse valor.