Afinal, o que são bens de dupla utilização e porque é que isso importa?

Não obstante estar presente desde o final da II Guerra Mundial, com particular destaque durante a guerra fria, a expressão “bens de dupla utilização” ganhou renovado destaque nos últimos anos.

Muito se tem falado de inovação de dupla utilização, startups de dupla utilização, tecnologias de dupla utilização ou financiamento de projetos de dupla utilização. Com a crescente atenção dada às capacidades europeias de defesa, à segurança e ao investimento em novas tecnologias, “dupla utilização” tornou-se um termo muito popular.

A notoriedade alcançada é justificável: os bens de dupla utilização têm-se destacado na indústria, na academia e na defesa. Contudo, a utilização crescente do termo “bens de dupla utilização” pode gerar alguma confusão.

A autonomia estratégica europeia depende, cada vez mais, da capacidade de transformar inovação em infraestruturas críticas resilientes e escaláveis: das cadeias de abastecimento à energia, dos sistemas digitais às capacidades industriais de defesa. É precisamente aqui que os produtos e tecnologias de dupla utilização podem desempenhar um papel decisivo. Não apenas como resposta a uma lógica securitária, que frequentemente reduz este debate a uma dimensão estritamente defensiva, mas sobretudo como uma verdadeira alavanca de política industrial e de estratégia nacional, orientada não só para a integração europeia, mas também, e principalmente, para a projeção nos mercados internacionais.

Tecnologias com aplicação civil e militar permitem escalar primeiro através do mercado civil, reduzindo custos e acelerando maturidade, garantir a continuidade industrial e a retenção de competências críticas, atrair investimento privado e capital de risco e criar plataformas comuns nacionais ou europeias que reforcem, simultaneamente, a soberania tecnológica portuguesa.

Contudo, este destaque é acompanhado de algum desconhecimento por parte de muitos operadores nacionais relativamente ao conceito de bens de dupla utilização, assim desconsiderando o contexto em que surge e os impactos que a respetiva definição acarreta.

Os bens de dupla utilização são frequentemente apresentados simplesmente como um bem ou tecnologia com aplicações civis e militares, desconsiderando qualquer outro elemento ou contexto.

Ora, um qualquer produto ou tecnologia não emerge no éter. Não surge isento de intenções. É condicionado pelo contexto em que é produzido e por quem o produz. A sua conceção tem um objetivo, um propósito, um fim.

Um bem militar caracteriza-se por ter sido especificamente concebido para uma finalidade militar. Neste contexto, é útil recorrer aos conceitos adotados pelos regimes multilaterais de não proliferação, nomeadamente pelo Regime de Controlo de Tecnologia de Mísseis (MTCR), que define um artigo “especialmente concebido” como aquele cuja configuração e propósito são exclusivos de uma determinada função, não permitindo uma utilização distinta daquela para a qual foi desenvolvido.

Por contraposição, um bem de dupla utilização é um produto ou tecnologia industrial que dadas determinadas características técnicas objetivas pode ser utilizado para fins militares ou outros fins sensíveis, estratégicos. Esta noção assenta numa “dicotomia civil/militar” e na demonstração de que um bem pode contribuir para o desenvolvimento ou para a produção de armamento convencional e em último caso de armas de destruição maciça.

Uma tecnologia pode, portanto, ser descrita como de “dupla utilização” sem que conste da lista de controlo de bens de dupla utilização da UE. E o inverso é igualmente importante: uma empresa não precisa de se considerar uma “empresa de dupla utilização” nem de operar no setor da defesa para fabricar produtos controlados ao abrigo do Regulamento relativo aos bens de dupla utilização.

Não se trata de preciosismo conceptual, pois às diferentes definições correspondem diferentes regulamentações e, consequentemente, implicações que não devem ser desconsideradas ou tratadas com veleidade. Conhecê-las, importa. Desconsiderá-las acarreta riscos.

Tanto mais que, à semelhança do material de defesa, também os bens de dupla utilização se encontram sujeitos a um regime jurídico de controlo e licenciamento cuja importância continua a ser insuficientemente reconhecida em Portugal. Semicondutores, sensores, lasers, máquinas ferramenta, produtos químicos, válvulas, câmaras de filmar, drones, equipamentos de telecomunicação e muitas outras tecnologias podem estar abrangidos por controlos à exportação, sendo desenvolvidos e comercializados predominantemente para mercados civis.

O conhecimento e a correta aplicação deste regime podem revelar-se determinantes para o futuro de empresas e centros de investigação, influenciando diretamente a sua capacidade de exportação, de atração de investimento, de desenvolvimento tecnológico e de criação de riqueza.

Mais grave podem ser os efeitos de uma certa utilização coloquial da expressão bens de dupla utilização. Usa-se como se um novo tipo de bens tivesse sido criado. Perigosa, contudo, pois desconsidera e, por vezes, ignora os efeitos subjacentes à definição e, sempre se diga, à classificação como bem de dupla utilização: a necessidade de controlo e os efeitos do seu incumprimento. Revela também desconhecimento sobre as razões subjacentes à criação de regulamentação relativa aos controlos à exportação e aos bens de dupla utilização: preocupações com a não proliferação de armas, segurança pública, prevenção de atos de terrorismo e, mais recentemente, motivos relacionados com os direitos humanos.

O Regulamento (UE) 2021/821 estabelece um regime da União para o controlo das exportações, de corretagem (intermediação), da assistência técnica, do trânsito e da transferência de bens de dupla utilização. Define “bens de dupla utilização” como “bens, incluindo software e tecnologia, que podem ser utilizados para fins civis e militares, e inclui bens que podem ser utilizados para a conceção, desenvolvimento, produção ou utilização de armas nucleares, químicas ou biológicas ou dos seus meios de lançamento, incluindo todos os bens que podem ser utilizados tanto para fins não explosivos como para auxiliar de qualquer forma na fabricação de armas nucleares ou de outros dispositivos nucleares explosivos”.

Contudo, esta definição não pode ser compreendida de forma isolada. A sua interpretação exige contextualização à luz da lista de bens e tecnologias de dupla utilização constante do Anexo I do Regulamento, bem como de outras disposições relevantes do mesmo instrumento jurídico. Entre estas destacam-se, em particular, as normas relativas à possibilidade de serem exigidas autorizações para a exportação de produtos e tecnologias não incluídos nessa lista quando, em função da sua utilização final, aqueles possam suscitar preocupações de segurança.

Com efeito, determinados produtos e tecnologias podem ficar sujeitos a autorização de exportação em função da sua utilização final, designadamente quando se destinem a fins militares em países sujeitos a embargo de armamento ou quando exista o risco de serem utilizados para repressão interna, para a prática de violações dos direitos humanos ou para atividades suscetíveis de afetar a segurança pública, incluindo a prevenção e o combate ao terrorismo.

Uma tecnologia pode, portanto, ser descrita como de “dupla utilização” sem que conste da lista de controlo de bens de dupla utilização da UE. E o inverso é igualmente importante: uma empresa não precisa de se considerar uma “empresa de dupla utilização” nem de operar no setor da defesa para fabricar produtos controlados ao abrigo do Regulamento relativo aos bens de dupla utilização.

Um laser desenvolvido para investigação médica pode também ter aplicações militares. Software de encriptação usado para proteger comunicações do dia a dia pode também proteger redes sensíveis governamentais ou de defesa.

Procura-se, desta forma, regular e, sempre se diga, restringir a movimentação de determinados bens, tecnologia, software e conhecimento técnico de um país para outro. O seu objetivo não é, porém, travar o comércio internacional, mas garantir que as tecnologias sensíveis são exportadas de forma responsável. Estamos perante produtos, tecnologia e software avançados, itens que, não sendo militares, apresentam riscos para a segurança nacional ou de proliferação, bem como bens destinados a países, entidades ou pessoas sancionadas por Órgão Internacional, como as sanções decretadas pela União Europeia ou aprovadas pelo Conselho de Segurança da ONU. Também a salvaguarda da autonomia estratégica e tecnológica têm-se revelado uma preocupação subjacente aos controlos.

Ignorar a definição de bens de dupla utilização prejudica apenas quem os desenvolve, produz, vende e exporta. Não mitiga riscos, antes pelo contrário. Os riscos económicos, reputacionais e até penais são reais. Por isso, ignorar a definição, e, consequentemente, as obrigações e implicações que acarreta, não é uma opção de gestão prudente.

O referido Regulamento impõe, como se percebe pelos riscos de desvio dos produtos e tecnologias em causa que procura mitigar, obrigações de licenciamento para a exportação ou transferência de bens de dupla utilização. E, complementarmente, o ordenamento nacional, estabelece consequências para o incumprimento: apreensão de mercadoria no momento da exportação, responsabilidade contra-ordenacional e responsabilidade criminal, dependendo dos casos. Para além de danos reputacionais e económicos.

Vários operadores económicos têm sido confrontados com esta realidade apenas e tão somente no momento em que procuram efetuar uma exportação e concretizar um negócio. Nessa fase, veem frequentemente a operação inviabilizada por não terem assegurado o cumprimento prévio da legislação aplicável ao controlo das exportações de bens de dupla utilização, designadamente pela ausência das licenças necessárias ou pela prestação de falsas declarações no âmbito do processo de exportação.

Ao contrário do que se possa pensar, dado o que muito se fala sobre bens de dupla utilização, a definição não mudou. Dizê-lo não retira centralidade ao seu atual papel. Conhecer a definição e o regime jurídico aplicável não obscurece o enquadramento institucional, económico e estratégico subjacente a estes tecnologias. A correta definição protege, aliás, empresas, academia e centros de investigação pois identifica as tecnologias sujeitas a controlo. Estabelece um conjunto de procedimentos a acautelar, cujo objetivo é, em última análise proteger a nossa sociedade e economia. Acautela e promove a nossa soberania estratégica, económica, tecnológica.

Ignorar a definição de bens de dupla utilização prejudica apenas quem os desenvolve, produz, vende e exporta. Não mitiga riscos, antes pelo contrário. Os riscos económicos, reputacionais e até penais são reais. Por isso, ignorar a definição, e, consequentemente, as obrigações e implicações que acarreta, não é uma opção de gestão prudente.

Que se continue a falar de bens de dupla utilização, mas que não se ignore, de facto, o que significa e, consequentemente, as obrigações e implicações que acarreta. Os riscos são reais, vários casos o comprovam.