Ministério Público investiga 15 casos de fraude com fundos comunitários

O Departamento Central de Investigação e Ação Penal está presentemente a investigar 15 casos de fraude com fundos comunitários, apurou o ECO junto da Procuradoria-Geral da República.

“Neste momento, correm termos neste departamento 15 inquéritos respeitantes a fraude com fundos europeus”, confirmou ao ECO fonte oficial da instituição dirigida por Lucília Gago. Mas, desde a sua implementação, é à Procuradoria Europeia que cabe investigar, instaurar ação penal e deduzir acusação contra os autores de infrações penais contra o Orçamento da União Europeia.

Com cerca de 50 mil milhões de euros em fundos euros para investir até 2030 – acabar de executar as verbas do Portugal 2020, os agora de 17,2 mil milhões do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR) e os 23 mil milhões do Portugal 2030, a que acrescem 9.769 milhões de euros da Política Agrícola Comum (PAC) – os receios de fraude aumentaram exponencialmente, apesar de os mecanismos de controlo e transparência também terem aumentado. Iniciativas como a criação do Portal Mais Transparência parecem não ser suficientes.

Neste momento, correm termos neste departamento 15 inquéritos respeitantes a fraude com fundos europeus.

Lucília Gago lançou, em 2020, um grupo de reflexão que pretende fazer uma abordagem “antecipatória de fenómenos e ou comportamentos fraudulentos ou irregulares, suscetíveis de colocarem em causa as políticas públicas subjacentes aos recursos financeiros da UE, como a coesão, a convergência e o desenvolvimento económico-social”. O think tank, criado na sequência de uma iniciativa do DCIAP, é claro nas conclusões que divulgou no início deste ano: “existem insuficiências na política antifraude implementada nas entidades com responsabilidades na gestão e controlo dos fundos oriundos da UE”.

Elevado número de entidades envolvidas na gestão e controlo dos diversos incentivos financeiros, com diversas tipologias e falta de clareza na sua identificação; não existir uma clara atribuição de responsabilidades na implementação da política antifraude; falta de recursos próprios especializados nesta matéria e até mesmo falta de sensibilidade para o tema.

O antigo gestor da Agência Para o Desenvolvimento & Coesão e único provedor dos fundos comunitários (cargo extinto pelo primeiro Governo de António Costa) sublinha que “o sistema nacional de controlo dos fundos é credível e robusto” e isso “sempre foi reconhecido pela Comissão Europeia”. O nível de controlo dos fundos europeus levou a Comissão Europeia a estabelecer um contrato de confiança com a IGF em 2007, que foi renovado em 2012 e 2014. Só a Suécia beneficiou de um contrato semelhante. Mas a avaliação “é excessivamente concentrada na regularidade da despesa e não na boa utilização dos fundos”. “É uma pequena grande diferença”, diz ao ECO José Soeiro, lamentando que todos os níveis de verificação se concentrem na vertente administrativa, quando “onde é frequente haver desvios com algum significado é ao nível da contratação pública e da concorrência”.

A avaliação é excessivamente concentrada na regularidade da despesa e não na boa utilização dos fundos. É uma pequena grande diferença.

Há duas formas de ‘fiscalizar’ os fundos estruturais, sistematiza o antigo diretor-geral do Desenvolvimento Regional: “através dos inputs/despesas ou através dos outputs/resultados”. “A solução tradicional é de fiscalizar os inputs (faturas, recibos, timesheets, contratos, folhas de ordenados, etc), dando implicitamente menos importância à necessidade de atingir resultados desde que o dinheiro ‘tenha sido bem aplicado’”, diz ao ECO Luís Madureira Pires.

“Dado que se combinam as necessidades de fiscalizar as regras comunitárias e as regras nacionais aplicáveis a cada despesa, há naturalmente muito que solicitar aos promotores e que verificar”, reconhece o agora diretor do Programa Cidadãos Ativ@s da Fundação Calouste Gulbenkian.

“O sistema tem vindo a ser aperfeiçoado desde o início, mas é mais do mesmo”, defende José Soeiro, que também esteve à frente do Instituto Financeiro para o Desenvolvimento Regional, antes de este dar origem à AD&C. “Era possível o sistema ser mais leve e menos burocrático, sem haver compromisso de controlo, mas há muita resistência à mudança”, admite. “Há três ciclos que estão previstos os custos unitários e forfetários, mas Portugal quase não usa essas medidas de simplificação. Preferimos gastar recursos a ver se essas despesas estão cabimentadas”, ironiza.

Luís Madureira Pires também critica o excesso de burocracia. “Tenho para mim que toda a burocracia, que não serve para evitar fraudes ou irregularidades, deveria ser eliminada”, diz. “A menos que seja necessária por outras razões”, alvitra.

A CE está cada vez mais a optar pela segunda hipótese e essa reduz (ou deveria reduzir) significativamente a burocracia porque é esse mesmo o seu objetivo, juntamente com responsabilizar mais o promotor pelos resultados a atingir.

“Tem havido, contudo, várias simplificações com o Simplex que são de sublinhar. Por vezes, o Estado (ou a Comissão Europeia) para se proteger e não verificar tudo pede, de facto, declarações (de honra) ao promotor que não servem para grande coisa”, sublinha Madureira Pires. Mas neste ponto a solução poderia passar por aplicar multas exemplares para que não haja a tentação de prevaricar, como já sugeriu a ministra da Coesão Ana Abrunhosa.

A Comissão Europeia está cada vez mais a optar por fiscalizar os fundos através dos resultados e isso “reduz (ou deveria reduzir) significativamente a burocracia porque é esse mesmo o seu objetivo, juntamente com responsabilizar mais o promotor pelos resultados a atingir”, diz Madureira Pires.

A definição de metas e marcos de cujo cumprimento está dependente o pagamento das várias tranches de apoio, como se estipulou no Plano de Recuperação e Resiliência é um bom exemplo da mudança de mentalidade.

Eurodeputados defendem mais transparência e coordenação

“Perante uma inédita injeção de capital europeu em Portugal através do Mecanismo de Recuperação e Resiliência a que acrescem os fundos do Portugal 2030, temos de manter ou até reforçar os mecanismos de fiscalização”, defende Margarida Marques.

A eurodeputada socialista frisa a necessidade de “reforçar a transparência, o processo, para criar confiança”. “Claro que isto não significa que devemos criar mais burocracia”, diz em declarações ao ECO. “Todos os esforços, quer dos beneficiários quer da Administração Pública, devem ser feitos para poder reduzir a burocracia”.

O Parlamento Europeu foi uma das instituições que apoiou o plano de ação da Comissão Europeia para intensificar o combate à fraude fiscal e à evasão fiscal proposto no âmbito do pacote para uma tributação justa e simples. Foram assim introduzidos dois novos sistemas de luta contra a fraude: o Sistema de Informação Antifraude (AFIS), que apoia a aplicação da legislação em matéria aduaneira e agrícola, fornecendo instrumentos para o intercâmbio de informações e assistência no âmbito de atividades operacionais, e o o Sistema de Gestão de Irregularidades (SGI), um sistema eletrónico que facilita a comunicação de irregularidades em vários domínios. Este sistema é disponibilizado aos Estados-membros e aos beneficiários.

Como repito há já muito tempo, é fundamental criar um SIMPLEX para a boa e eficiente gestão dos fundos europeus, seja os do Quadro Financeiro Plurianual, seja o fundo que financia o Plano Nacional de Recuperação e Resiliência.

A tecnologia pode ajudar a avançar-se nesta área. “Através da digitalização e das suas técnicas associadas, como blockchain e o tratamento de big data, há a possibilidade de cruzar muito mais informação e de combinar a utilização de outros mecanismos como a inteligência artificial, o cruzamento de dados e os registos cruzados, facilitando a vida aos beneficiários, através de registos centralizados, de balcões únicos, de pontos únicos de entrada, etc”, sugere Margarida Marques.

Mas além da tecnologia os recursos humanos também são fundamentais. “Para tudo isto as estruturas de apoio têm de ter capacidade humana e técnica adequada”, diz a eurodeputada socialista. A eurodeputada comunista Sandra Pereira acrescenta que “a capacitação humana”, mas também “financeira e técnica das autoridades nacionais competentes envolvidas em todas as fases do projeto e uma maior cooperação entre as diferentes autoridades competentes dos Estados-membros, uma base de dados pública e de acesso e utilização fáceis, e uma maior transparência nos processos, ajudarão inevitavelmente a reduzir o número de fraudes”.

O eurodeputado José Manuel Fernandes concorda que para haver “uma transparência efetiva” deveria existir “uma plataforma amigável, de fácil acesso, onde se consultassem os projetos aprovados e não aprovados, montante, localização, beneficiários e no caso das empresas o capital social e a data de constituição da sociedade”. O Portal Mais Transparência já agrega alguns destes dados, mas para o eurodeputado social-democrata “deveria ser completado, melhorado e mais ‘amigo’ do utilizador”. “Ficávamos a saber facilmente onde é que o dinheiro está a cair, quem o está a receber e até se desencorajava possíveis duplicações de financiamento”, diz.

A capacitação humana, financeira e técnica das autoridades nacionais competentes envolvidas em todas as fases do projeto e uma maior cooperação entre as diferentes autoridades competentes dos Estados-membros, uma base de dados pública e de acesso e utilização fáceis, e uma maior transparência nos processos, ajudarão inevitavelmente a reduzir o número de fraudes.

José Manuel Fernandes aponta ainda o dedo ao facto de a coordenação de projetos multifundos não existir. “Como é que se coordena um projeto que vai ao ‘Turismo’ e que tem também tem um financiamento para um investimento agrícola?”, questiona em jeito de exemplo. “Não se percebe como é que o Governo vai fazer a coordenação dos fundos! O Feader não está dentro do PT 2030. Como é que se coordena a Política de Coesão e o Feader”, pergunta.

Margarida Marques corrobora que “é fundamental criar um SIMPLEX para a boa e eficiente gestão dos fundos europeus, seja os do Quadro Financeiro Plurianual, seja o fundo que financia o Plano Nacional de Recuperação e Resiliência”, uma ideia que defende há muito, recorda.

“A interoperabilidade dos sistemas de informação tem de ser melhorada e a formação a nível científico e técnico junto dos beneficiários tem de ser intensificada”, diz ainda a eurodeputada socialista.

Por outro lado, José Manuel Fernandes defende que “os regulamentos nacionais devem ser simples. A sua leitura não pode dar abertura a interpretações diferentes”. “A construção destes regulamentos tem de atender ao que a realidade pede. Há que consultar os beneficiários e promotores dos projetos”, diz o eurodeputado social-democrata.

Os regulamentos nacionais devem ser simples. A sua leitura não pode dar abertura a interpretações diferentes.

Sandra Pereira também está preocupada com o desenho dos regulamentos e com o papel que “os grandes grupos económicos (e dos seus lobbies)” desempenham no mesmo e que “não é possível ignorar” já que dele “resultam injustiças e desigualdades na distribuição dos envelopes financeiros, mas que também os tornam mais permeáveis à fraude”. “Na nossa perspetiva, a erradicação dos conflitos de interesses e da fraude na utilização de dinheiros públicos, incluindo dos fundos da UE, exigirá um combate às suas causas de fundo, confrontando a submissão do poder político ao poder dos grandes grupos económicos e das grandes fortunas”, sublinha a eurodeputada comunista.

O ECO também questionou os eurodeputados Nuno Melo e Marisa Matias, mas não obteve respostas até à publicação deste artigo.

A preocupação com a fraude na utilização de fundos europeus já vem de longe. A procuradora Ana Carla Almeida, em outubro do ano passado, revelou que desde 2012 o DCIAP tem em curso investigações a possíveis fraudes em 345 obras e projetos apoiados por fundos comunitários. Numa conferência sobre prevenção da fraude com fundos europeus disse que em causa estão 202,9 milhões de euros nessas 345 operações. Um número que se refere “apenas ao incentivo aprovado” e “não a valores de investimento”.

Já a Polícia Judiciária revelou, em 2020, que, nos últimos anos, o conjunto de fraudes detetadas com fundos comunitários rondaria os 2,3 mil milhões de euros, sendo que indústria e formação profissional seriam responsáveis pela maior quota deste montante. Por seu turno, o Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF), que deteta o uso fraudulento dos fundos europeus, concluiu, em 2019, dois inquéritos relativos a Portugal e apenas um em 2020. Itália, por exemplo, foi a campeã com 13 casos.

Por outro lado, um estudo do Parlamento Europeu – que é colegislador do Programa Antifraude da UE para 2021-2027, adotado a 29 de abril do ano passado –sobre fraudes nos fundos, publicado em março, diz que, em Portugal, “a fraude declarada não corresponde à situação atual”. A “falta de dados fiáveis” e inexistência de regras que “articulem claramente as responsabilidades das diferentes entidades envolvidas na gestão e controlo” são as “lacunas” mais frequentes identificadas, avançou o Jornal de Negócios (acesso pago).

Fraude versus má utilização dos fundos

Mas, mais do que fraudes, muitas vezes os fundos são alvo de uma má utilização.

“É essencial não confundir erros com fraudes”, alerta José Manuel Fernandes. “Há que informar corretamente e de forma clara os procedimentos que os promotores têm de cumprir. Esta é uma responsabilidade dos gestores nacionais. Há beneficiários que são induzidos em erro e depois são injustamente penalizados”, sublinha o eurodeputado.

Mas a má utilização também tem uma escala mais macro. José Soeiro defende que deveria ser feito um controlo ao nível dos resultados alcançados. “No Portugal 2020 começou a dar-se uma maior atenção aos resultados, com as candidaturas a serem avaliadas em função do alinhamento com as metas definidas. Mas depois há um vazio enorme se esses resultados foram atingidos. O controlo é feito apenas ao nível da realização financeira”, afirma o antigo presidente da AD&C. E apesar de se fazerem muitos estudos de acompanhamento, monitorização, avaliação “muitas vezes não são feitos sobre os aspetos mais relevantes” e “não são usados como ferramenta de controlo”.

O aeroporto de Beja entrou no período adicional de utilização do QCA III e no QREN teve de se dar continuidade ao projeto.

Outro dos focos que deveria existir, diz José Soeiro, é “evitar os atropelos de programação”. “A definição do que se pretende atingir em termos de resultados com os programas operacionais é feita logo de início, mas a meio há desvios e força-se a elegibilidade de alguns projetos”, denuncia o antigo responsável, dando como exemplo os estádios de futebol para o Campeonato Europeu ou o aeroporto de Beja que não figuravam inicialmente em nenhum PO.

Como são fiscalizados os fundos?

Existem cerca de dez entidades que fazem o controlo da aplicação dos fundos: as autoridades de gestão dos programas operacionais, a Agência para o Desenvolvimento e Coesão (AD&C), a Inspeção Geral de Finanças, a Polícia judiciária, o Departamento Central de Investigação e Ação Penal, a Procuradoria Europeia, o Tribunal de Contas nacional e Europeu, a própria Comissão Europeia e o Organismo Europeu de Luta Antifraude. Além disso, são encomendadas auditorias ex-ante e ex-post a auditoras independentes.

São feitas verificações de acompanhamento pelas autoridades de gestão dos diversos programas operacionais e auditorias pela AD&C. Por outro lado, a Inspeção Geral de Finanças também supervisiona a aplicação dos fundos e leva a cabo as suas próprias auditorias. Realizam-se ainda missões da Comissão Europeia e do Tribunal de Contas Europeu, para além da intervenção do Tribunal de Contas Nacional.

“Encontram-se ainda implementados pela AD&C mecanismos/procedimentos de controlo, um sistema de idoneidade, fiabilidade e dívidas das entidades apoiadas, bem como circuitos de análise e tratamento de denúncias sobre alegadas utilizações ilícitas dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI)”, explicou ao ECO oficial da AD&C.

Depois, a estes mecanismos acresce “a colaboração que vem sendo mantida com a Polícia Judiciária e o Ministério Público”, através da partilha de informação relevante referente a operações, mas também da afetação de técnicos para a participação direta em processos que se encontrem em investigação, na qualidade de especialistas e/ou de peritos.

Foi no âmbito desta colaboração que, em novembro de 2019, foi celebrado entre AD&C e o Departamento Central de Investigação e Ação Penal (DCIAP) um protocolo de colaboração com o objetivo de melhorar a articulação entre os serviços, designadamente no âmbito da troca de informação relevante relacionada com operações apoiadas pelos FEEI e entidades candidatas ou beneficiárias que sejam objeto de processos de natureza criminal.

Com a criação da Procuradoria Europeia, passou a ser esta entidade que investiga, instaura ação penal, e deduz acusações contra os autores de infrações penais contra o orçamento da União Europeia.

Mas há mais. Com a chegada do PRR foi criado um modelo de governação com quatro níveis que vão do primeiro-ministro aos parceiros sociais passando por uma nova estrutura de missão. A Recuperar Portugal, liderada por Fernando Alfaiate, é responsável pela coordenação técnica e a gestão do PRR enquanto “entidade gestora nacional”, uma tarefa partilhada com a AD&C e o GPEARI do Ministério das Finanças. Mas também pelo controlo interno do PRR. Mas a auditoria é feita pela Inspeção-Geral das Finanças (IGF).

Depois há um segundo nível de controlo através da comissão nacional de acompanhamento que era presidida por António Costa Silva até este ser escolhido como novo ministro da Economia, em substituição de Siza Vieira. Agora é necessário escolher uma nova “personalidade independente”. O ECO já questionou o gabinete do primeiro-ministro sobre quem irá ser escolhido, mas ainda não obteve resposta. Nesta comissão “plural”, que visa “garantir uma adequada representatividade setorial e territorial”, estão “dez personalidades, membros não-governamentais do Conselho de Concertação Territorial, Confederações patronais, confederações sindicais, CRUP, CCISP, CNADS, União das Misericórdias Portuguesas, Confederação Nacional das Instituições de Solidariedade, União das Mutualidades Portuguesas, Confederação Cooperativa Portuguesa”. Na sua primeira avaliação do PRR, um dos principais alertas deixados por António Costa Silva foi a necessidade de verificar se investimentos estão a produzir os resultados pretendidos e, por isso, sugeriu a imediata preparação de um conjunto de indicadores que permitam verificar se a aplicação dos investimentos conduziu, ou não, aos resultados pretendidos.