O Estado Português está longe das pessoas

Na sequência da tragédia de Pedrógão Grande, regressou o debate sobre a descentralização administrativa e orçamental em Portugal. Trata-se de um debate que tem de ser feito de forma tão alargada quanto possível, e não em circuito fechado como tem sucedido no último ano. Recorde-se que a descentralização constitui uma das prioridades do Governo, porém, à parte de uns infantis posters saídos do gabinete do senhor ministro adjunto – sobre o que é descentralizar e que podem ser consultados na webpage do Governo –, pouco ou nada tem transparecido sobre o assunto.

Concretamente, é necessário saber que funções do Estado vão permanecer concentrados na administração central, que funções vão transitar para a esfera local e regional, que medidas serão tomadas para evitar a redundância de estruturas, que mecanismos de responsabilização serão contemplados, que indicadores de eficiência e avaliação serão adoptados, que entidades estarão envolvidas na implementação, e que tipo de monitorização se fará. Em suma, é preciso conhecer a despesa pública que transitará para a esfera local e regional e como é que isso sucederá, e conhecer também o correspondente envelope financeiro porque sem ovos não se fazem omeletas.

Em teoria, a descentralização tem mais vantagens que inconvenientes. Todavia, para que tal suceda, em benefício da qualidade dos serviços públicos e do equilíbrio das contas públicas, é necessário que certas condições sejam atendidas e cumpridas. E neste particular, lamento dizê-lo, Portugal não reúne ainda as condições necessárias.

Não significa isto que o debate não se faça nem que se deixe de caminhar no sentido da descentralização. Porém, obriga a que seja dedicado redobrado cuidado na criação das tais condições sem as quais a descentralização não deixará de resultar no pior dos mundos: um mundo de irresponsabilidade orçamental, sem respeito pelos contribuintes, um mundo de estruturas redundantes, descoordenadas, desresponsabilizadas, sem melhoria dos serviços públicos. Isto é o que nós não deveríamos querer. Infelizmente, a avaliar pelos posters do ministro adjunto, é para lá que caminharemos se a exigência cidadã não for significativamente maior. Sem essa exigência, cairemos no que Wallace E. Oates um dia classificou como “o lado negro da descentralização orçamental” (“the dark side of fiscal decentralization”) – a irresponsabilidade orçamental e a ameaça permanente de um “bail-out” central às entidades descentralizadas. Bastará para tal pensar nas dívidas loucas de alguns municípios portugueses, ou na célebre dívida da Região Autónoma da Madeira, e teremos uma noção desse lado negro da descentralização.

De resto, é essencial reconhecermos a História de Portugal nesta matéria. Nos últimos três séculos, Portugal conheceu essencialmente dois períodos de finanças públicas sãs e em ambos os casos a vida do País foi marcada pela centralização orçamental (e não o oposto). Refiro-me ao período do Marquês de Pombal – o Erário Régio foi criado em 1761, substituindo as até então descentralizadas finanças públicas – e ao Estado Novo de Salazar que, a exemplo do conde de Oeiras, voltou a centralizar as finanças do Estado em resposta ao descontrolo saído da 1ª República. Ou seja, em matéria de descentralização orçamental, a nossa história tem sido uma de fracasso, de que o último período histórico saído do 25 de Abril, altura em que o poder local voltou a ser reforçado, tem sido apenas o mais recente exemplo. Recomendam-se, portanto, cautelas reforçadíssimas. Mas, como disse no início, isto não é razão para dogmas. Na realidade, a evidência internacional sugere que nos países desenvolvidos a descentralização orçamental tem contribuído para melhorar quer a qualidade dos serviços públicos quer, em muitos casos, para melhorar a sustentabilidade das contas públicas.

Hoje em dia, alguns dos países europeus tidos como dos mais avançados na Europa, casos da Suécia, da Dinamarca, da Áustria, ou até da França, exibem níveis de descentralização substancialmente superiores aos de Portugal. Em Portugal, segundo o Orçamento do Estado de 2017, a receita efectiva das administrações local e regional será de aproximadamente 11 mil milhões de euros (cerca de 13% das receitas públicas totais). Ao mesmo tempo, a despesa efectiva está estimada em 10 mil milhões (11% das despesas públicas totais), sendo que a despesa de investimento, estimada em 1800 milhões de euros, representa uma proporção relativamente maior do total das despesas públicas de investimento (42% do total). D

aqui se deduz que as contas locais (latu sensu) estão equilibradas – na realidade produzem até um saldo positivo; disciplinadas em larga medida pela Lei dos Compromissos e Pagamentos em Atraso – e que é a partir do domínio local que se realiza parte significativa do investimento público em Portugal. Contudo, numa perspectiva comparada face à União Europeia, Portugal está francamente abaixo da média no que diz respeito à descentralização orçamental. É aliás esta a conclusão do Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses de 2015 (publicado em Novembro de 2016), que situa a descentralização orçamental em Portugal em cerca de metade daquela que ocorre na média europeia (p.24). Assim, na média europeia, as despesas e as receitas públicas locais (latu sensu) estão próximas de 30% do total de despesas e receitas públicas totais – bem acima do que sucede em Portugal. O peso da administração local é assim maior, colocando o Estado mais próximo das pessoas.

A proximidade é aliás a grande vantagem da descentralização. Permite uma despesa pública mais eficiente através de uma melhor e mais célere adequação dos serviços públicos às preferências locais, designadamente nos domínios (educação, protecção social e saúde) onde a intervenção local, certamente em Portugal, é hoje tão reduzida. Tem ainda uma outra grande vantagem: a responsabilização dos agentes políticos. Esta responsabilização será tanto maior quanto maior for a proporção de recursos gerados localmente (através dos impostos pagos pelas respectivas populações) e aplicados na realização de despesa local. Ao invés, a responsabilização será tanto menor quanto maior for a proporção de recursos transferidos a partir da administração central.

Evidentemente, existirão casos em que, por via de diferenças relevantes do PIB per capita entre regiões, se possa justificar um mecanismo de reequilíbrio financeiro através de transferências provenientes da administração central para o domínio local (mais recursos centrais para as regiões relativamente mais pobres ou ultraperiféricas). Mas, como princípio, será boa ideia que sejam as próprias regiões a zelar pela forma como se gastam os recursos dos contribuintes locais, fomentando desta forma o escrutínio dos cidadãos sobre a eficiência e a utilidade da despesa pública, e também sobre os seus políticos. Só assim, com forte escrutínio dos contribuintes sobre a acção do Estado, é que a descentralização funcionará. Na verdade, é isto que explica o seu sucesso em alguns países, e não noutros.

Nota: Por opção própria, o autor não escreve segundo o novo acordo ortográfico.