Programa do PS. Contas (talvez) certas, mas com pouca ambição e sem respaldo nas medidas

O programa eleitoral do Partido Socialista para 2025 promete a continuidade do controlo orçamental, com saldos equilibrados até 2029 – exceto em 2026, em que se regista um défice, mas devido à componente de empréstimos do PRR – e a continuação da descida do rácio da dívida pública. O problema é que a meta de crescimento económico em torno dos 2% ao ano revela pouca ambição e, pior ainda, carece de medidas que sustentem sequer essa progressão, dada a redução do crescimento potencial após 2026. Não duvido da intenção do PS em prosseguir uma política de ‘contas certas’ – sobretudo após a ‘purga’ da governação de António Costa, procurando afastar-se da imagem de descontrolo orçamental do governo de Sócrates, que requereu o severo programa de ajustamento da troika em 2011-2014 –, mas se o PIB crescer menos do que preveem, significa que haverá ‘benesses’ prometidas que ficarão pelo caminho, o que deve ser tido em conta pelos eleitores.

Antes de iniciar a análise, importa esclarecer que:

• Ao longo da presente crónica, os excertos apresentados em itálico e entre aspas correspondem a transcrições do programa eleitoral do Partido Socialista.
• Utilizo a expressão ‘contas certas’ – embora me incomode – unicamente por razões expositivas e porque se generalizou no discurso político. Faço-o, no entanto, com a devida nota pedagógica: trata-se, no mínimo, de um abuso de linguagem, já que as contas do Estado – tal como as das empresas ou de qualquer outra entidade – devem ser ‘certas’ independentemente de apresentarem saldo nulo, positivo ou negativo, no sentido de refletirem integralmente as receitas e as despesas, de acordo com a ótica contabilística adotada.

1. Materialização de riscos exige abdicar de medidas como o IVA Zero para controlar as contas

Começando pelas metas orçamentais do PS, está previsto um saldo orçamental em rácio no PIB próximo de zero entre 2025 e 2029, com exceção de um défice de 0,4% em 2026, mas que o PS já esclareceu estar relacionado com a ida ao saldo orçamental dos empréstimos do PRR.

Ora o rácio da dívida pública continua a baixar de forma significativa em percentagem do PIB no programa, passando de 90,4% em 2025 para 76,6% em 2029. Tendo em conta os saldos equilibrados previstos, em média, no período de projeção, a redução do rácio da dívida resultará de um crescimento do PIB nominal (previsão em torno de 4% ao ano) significativamente acima da taxa de juro nominal implícita da dívida, que tem uma inércia elevada e é ainda relativamente baixa após muitos anos de financiamento a taxas muito reduzidas, devido à política expansionista prolongada do BCE, revertida apenas em 2022.

Contudo, há riscos para a trajetória orçamental, não apenas de que o PIB cresça menos – ver ponto 2 abaixo –, mas também de uma subida da taxa de juro implícita (i.e., mais juros), pois o refinanciamento da dívida ocorrerá a taxas maiores e já tem havido um aumento das yields no mercado de dívida soberana europeia após a Alemanha ter suspendido o travão de dívida para investimento em infraestruturas e defesa.

A provável concretização desses riscos implica que a manutenção de saldos orçamentais equilibrados exigirá a renúncia a medidas populares, como seria o caso da manutenção permanente da medida ‘IVA Zero’ em determinados bens alimentares. Esta medida popular e não estrutural – que, segundo cálculos do Expresso, custa 500 milhões de euros por ano – apresenta vários problemas, como a dificuldade em assegurar que o desagravamento reverte para os consumidores, não para as grandes superfícies, e o facto de beneficiar também os mais ricos, pelo que até se estranha que seja proposta pelo PS. São preferíveis medidas dirigidas especificamente às faixas mais pobres da população, como baixar os escalões inferiores de IRS.

2. Crescimento económico pouco ambicioso e sem suporte em reformas que elevem o PIB potencial

O Partido Socialista apresenta como cenário de referência uma taxa média de crescimento económico de 2% ao ano até 2029 — um valor manifestamente insuficiente face ao que o país deveria ambicionar, revelando, por isso, uma notória falta de ambição. Um estudo recente da Faculdade de Economia da Universidade do Porto (FEP) demonstra que, para Portugal integrar, no prazo de uma década, o grupo de países com maior nível de vida da União Europeia (UE), seria necessário crescer a um ritmo próximo dos 3% ao ano ou, de forma equivalente, 1,4 pontos percentuais acima da taxa média de crescimento anual da UE. Esta meta, embora exigente, constitui uma referência mais robusta, sobretudo no atual contexto internacional, agravado pela guerra de tarifas desencadeada pela Administração Trump, com potencial impacto negativo sobre o crescimento económico europeu.

Pior ainda, o programa do PS não apresenta qualquer evidência de que esse crescimento de 2% seja alcançável. Segundo o Ageing Report da Comissão Europeia, a partir de 2026, o PIB potencial português deverá desacelerar fortemente, apontando para um crescimento próximo de 1% ao ano na década até 2033, tal como se verificou, aliás, desde o início do milénio. Por isso, mesmo o ritmo de crescimento pouco ambicioso de 2% ao ano pressupõe reformas estruturais que não se vislumbram no programa – pior ainda, poderão até piorar esse crescimento base –, conforme evidenciado no ponto 3 abaixo.

Como tenho vindo a afirmar, Portugal só tem crescido acima da UE nos últimos anos devido aos efeitos temporários do surto de turismo e dos efeitos do PRR, passados os quais regressaremos a uma tendência de crescimento de pouco mais de 1% ao ano.

3. Análise das principais propostas económicas: dos objetivos louváveis às medidas ineficazes

Os objetivos louváveis do PS, mas sem respaldo nas medidas apresentadas

“Mais crescimento e melhores salários (…): uma economia inovadora em transformação (…): A via para o crescimento da economia e dos salários assenta na internacionalização e no fomento da intensidade tecnológica e do valor acrescentado das exportações nacionais de bens e serviços. Para qualificar a produção é indispensável atrair e fixar mais investimento produtivo, nacional e estrangeiro.”

“Mais seletividade, mais inovação (…): A primeira e principal missão do PS deve ser a de acelerar e aprofundar a alteração do perfil de especialização da nossa economia. Só com uma economia sofisticada, diversificada e complexa podemos produzir com maior valor acrescentado, pagar melhores salários e gerar as receitas para financiar um Estado Social avançado. Precisamos de investir, de forma mais intensa e persistente, na inovação, produção e transferência de conhecimento para as empresas. A boa aplicação dos fundos europeus é, neste sentido, uma oportunidade sem precedentes para transformar o perfil de especialização da nossa economia e acelerar a convergência com a União Europeia (…). É preciso inverter a tendência para que os programas de incentivos sejam dos menos seletivos à escala da UE, atribuindo pouco dinheiro a quase todas as empresas elegíveis.”

Quanto a estes objetivos, estou totalmente de acordo. O problema é como se propõem lá chegar e as várias contradições. Vejamos alguns exemplos.

O dirigismo que não é, mas afinal é

“Não está em causa nenhuma visão dirigista ou estatizante da economia – as empresas devem investir onde melhor entenderem, mas o Estado tem de fazer escolhas quanto aos setores e tecnologias que pretende estimular, a partir de uma estratégia de desenvolvimento assente na especialização inteligente do país e das suas regiões.”

Já se vê a contradição dos termos. As empresas investem onde quiserem, mas o Estado escolhe setores e tecnologias, e tal não é dirigismo. Penso que não é preciso acrescentar mais nada.

Portugal deve saber aproveitar plenamente as oportunidades oferecidas pelo quadro europeu e pelos instrumentos de financiamento disponíveis, que já orientam a sua ação para as chamadas transições gémeas – digital e climática –, bem como para a reindustrialização e o reforço da autonomia estratégica europeia, incluindo nas áreas da defesa e das matérias-primas críticas. Neste contexto, a reindustrialização deve ser uma prioridade nacional. A seleção dos projetos a financiar com fundos europeus deve obedecer a critérios rigorosos de seletividade, nomeadamente com base no Valor Acrescentado Bruto (VAB), na produtividade e no Valor Acrescentado Nacional (e europeu). A partir desses critérios, deverão ser privilegiados os projetos que mais contribuam para estes objetivos fundamentais, independentemente do setor de atividade, já que existem oportunidades de progresso económico transversal a todos os setores.

Grandes empresas: são precisas mais, mas os incentivos são nenhuns

“A qualificação produtiva da economia torna-se mais difícil com um tecido empresarial pulverizado (com muitas empresas de muito pequena dimensão) e dualizado (com poucas grandes empresas exportadoras e muitas pequenas empresas que vendem apenas para o mercado interno).”

Qual parece ser receita para aumentar o número de grandes empresas exportadoras, que é o objetivo implícito?

“Continuar a aprofundar a seletividade da descida do IRC para as empresas, privilegiando a descida do imposto para as que reinvestem os seus lucros e valorizam salários”.

Acontece que descidas seletivas do IRC, além de uma intrusão na gestão das empresas, não têm eficácia, como demonstrou a fraca adesão das empresas a esse instrumento. Além disso, significam um acréscimo de despesa fiscal, que deveria ser reduzida no âmbito de uma reforma dos benefícios fiscais também potenciadora da nossa atratividade, como refiro mais abaixo.

A melhor forma de estimular o surgimento das grandes empresas é começar por extinguir a derrama estadual progressiva em IRC, que torna a nossa taxa nominal e efetiva a segunda maior da UE e penaliza, sobretudo, projetos com elevada geração de lucro, limitando a nossa capacidade de atração de grandes empresas e projetos estruturantes (como uma ‘nova Autoeuropa’) com capacidade de arrastamento, que fica assim muito dependente do recurso ao regime contratual de investimento, que é pouco transparente.

Revisão dos benefícios fiscais que aumenta a despesa fiscal e complexifica ainda mais o sistema fiscal

A proposta do PS de “Simplificar o Regime de Benefícios Fiscais ao Investimento e à Inovação” prevê a premiação fiscal de “empresas que promovam reinvestimentos produtivos em vertentes como tecnologia, inovação, internacionalização, valorização salarial e boas práticas sociais, alargando as elegibilidades”, o que é outra contradição de termos, pois implica mais despesa fiscal, quando a reforma deveria aumentar a base fiscal. Precisamos de uma reforma dos benefícios fiscais para eliminar os que são injustificados e simplificar o sistema fiscal, tornando-o mais transparente e atrativo para os investidores, além de abrir margem orçamental para baixar mais as taxas de IRS e IRC. Pelo contrário, a proposta vai no sentido de criar / reforçar benefícios que, por mais bondosos que pareçam, vão complexificar ainda mais o sistema fiscal e acabar por afastar investidores na comparação com regimes fiscais mais simples e acessíveis, que não exigem recursos humanos altamente especializados para otimização fiscal. A criação / reforço desses benefícios é também um agravar da injustiça face às empresas mais pequenas, com menores recursos económicos para contratar recursos humanos ou serviços no mercado para otimização fiscal.

Crescimento nominal do salário mínimo e médio acima da produtividade agrava a carga fiscal

O cenário macroeconómico do PS incorpora um crescimento médio anual nominal de 3,8% da produtividade aparente do trabalho entre 2025 e 2029 (1,6% ao ano em termos reais), um valor muito abaixo do crescimento proposto do salário mínimo nacional (6,3% ao ano, de 870 euros em 2025 para 1110 em 2029) e do salário médio (5% ao ano, pelo menos, atingindo 2000 euros em 2029).

Isto significa um agravamento dos custos laborais unitários e uma perda de competitividade da economia, tudo o resto constante, que se reflete num aumento do rácio de carga fiscal no PIB na componente de contribuições sociais, como aqui demonstrei num artigo anterior. Considerando que essa componente da carga fiscal se situou em 10,8% do PIB em 2024 (número obtido a partir dos dados públicos e declarações do atual Ministro das Finanças, Miranda Sarmento), admitindo que não há alterações das taxas de contribuição social nem melhorias na eficácia de cobrança dessa receita, então o aumento mínimo de 1,2% ao ano dos custos laborais unitários (diferença entre os 5% de crescimento do salário médio e os 3,8% da produtividade) fará aumentar o rácio até 11,5% do PIB em 2029, significando um aumento mínimo de 0,7 p.p. no período. Isto significa que, se a carga fiscal de impostos não baixar mais que 0,7 p.p. até ao final do horizonte de projeção (não há dados a esse respeito), o programa do PS comporta um agravamento da carga fiscal, que prejudica a competitividade da economia e a prossecução do objetivo de aumento do investimento produtivo. Mesmo que a carga fiscal não se agrave, o efeito referido impede que ela baixe significativamente, como precisamos para atrair mais investimento e elevar a produtividade.

O crescimento do salário mínimo – decidido pelo governo, consultados os parceiros sociais – acima do salário médio, ambos desligados da evolução da produtividade, significa que a predominância do salário mínimo na economia, que já é elevada, continuará a aumentar, reforçando o modelo de baixos salários e a ‘socialização da pobreza’.

Reduzir a semana de trabalho deve ser uma opção das empresas para atrair talento, não uma imposição

O PS propõe-se “Reduzir, de forma faseada, a semana de trabalho de 40 para 37,5 horas para todos os trabalhadores, em moldes e condições a discutir com os Parceiros Sociais e considerando a evolução da situação económica e a avaliação de impacto em diferentes setores (sem prejuízo das disposições previstas em negociação coletiva)”. É reconhecido que a redução do horário de trabalho tem sido, em alguns setores — designadamente nas áreas ligadas à tecnologia —, uma estratégia de atração e retenção de talento. No entanto, essa opção poderá revelar-se inadequada ou contraproducente em muitos outros contextos, devendo, por isso, permanecer na esfera de decisão das empresas, em articulação com os trabalhadores.

Com o avanço da digitalização, e em particular com o uso crescente da Inteligência Artificial — que importa promover de forma alargada, mas responsável —, torna-se possível alcançar ganhos significativos de produtividade. Esses ganhos podem traduzir-se na libertação de tempo atualmente alocado a tarefas repetitivas, permitindo o seu redirecionamento para atividades mais criativas, com maior valor acrescentado, e para uma melhor conciliação entre vida profissional e familiar. Esta articulação deve ser construída num quadro de diálogo entre empregadores e trabalhadores.

O papel do governo, a meu ver, deve centrar-se no acompanhamento das tendências do mercado de trabalho, com o apoio da concertação social, avaliando, a médio prazo, a eventual necessidade de uniformização de práticas nesta matéria, nomeadamente por razões de equidade no tratamento dos trabalhadores e com base em experiências internacionais.

A medida agora proposta, que impõe uma redução generalizada do número de horas de trabalho por trabalhador, sem discriminação entre setores ou perfis profissionais, conduz — ceteris paribus — a uma diminuição da produtividade por trabalhador e, consequentemente, do nosso nível de vida relativo. Esta consequência poderá intensificar a emigração de jovens qualificados, à procura de melhores perspetivas noutros países.

Em termos económicos, trata-se de uma substituição forçada de trabalho e consumo por tempo de lazer. Embora possa parecer apelativa à escala individual, considero que, do ponto de vista coletivo, é uma medida prejudicial, cujas implicações devem ser claramente compreendidas pelos eleitores.

4. Exemplos de medidas desadequadas noutras áreas

Políticas sociais

É difícil perceber o alcance da medida “Pé-de-Meia”, inserida nas “respostas para a infância” no âmbito das políticas sociais. A medida prevê a atribuição de 500 euros em certificados de aforro a todas as crianças nascidas a partir de 1 de janeiro de 2025, nascidas de residentes em Portugal, montante que poderá ser resgatado aos 18 anos, estimando o PS que nessa altura o valor tenha atingido os 768 euros com juros. Pergunto em que é que a medida ajuda os pais e fomenta a natalidade. Não deveria o dinheiro ser usado em medidas mais efetivas, incluindo reforçar o aumento proposto do abono de família?

A medida até poderia ser justificada numa lógica de estímulo a poupança – penso até que a vi apresentada nesse contexto pelos órgãos de comunicação social –, mas mesmo aí faz pouco sentido. O mais provável é os jovens levantarem esse dinheiro mal façam 18 anos, pois o valor é tão baixo que certamente quererão logo usá-lo. Admitindo uma taxa de juro de 2,5% ao ano, se levantarem apenas quando tiverem 65 anos, o valor acumulado será de apenas 2489 euros, uma cifra modesta para complementar a reforma. Seria preferível criar produtos financeiros fiscalmente atrativos para os jovens, alterando comportamentos.

Habitação

Admito que o problema da acessibilidade seja de difícil resolução e afeta também outros países, nomeadamente europeus. Contudo, a falta de efetividade das propostas continua a ser gritante. Um exemplo concreto: o PS pretende direcionar os lucros da CGD para financiar a construção e reabilitação de habitações públicas, aumentando a oferta de casas acessíveis. Acontece que os lucros distribuídos pela CGD já são receita do Estado e podem ser usados pelo governo em funções para os fins que entender tendo em conta o seu programa de governo. Se a ideia é consignar essa receita à habitação, deveria ser dito claramente, mas nesse caso deveria ser assumido que há uma perda de flexibilidade orçamental, condicionando as escolhas políticas, o que a meu ver é um erro e pode ser mal visto pelos eleitores.

Saúde

Outro tema complicado para qualquer governo. Neste caso, apesar de muitas medidas apresentadas, não encontro nada que permita antever uma melhoria efetiva da gestão do SNS, o que é incontornável para resolver os problemas nesta área. Considero que o modelo de parcerias público-privadas – que o PS abandonou, a AD quer recuperar e não está previsto no programa de 2025 do PS –, salvaguardados os interesses do utente e do contribuinte, através de contratos bem negociados por equipas técnicas altamente competentes, favorece muito mais a autonomia, gestão por objetivos e eficiência do que decorre das propostas dispersas do PS, que carecem de uma estratégia integrada.

5. Conclusão

O programa do PS aposta na continuidade do equilíbrio orçamental e na descida do rácio de dívida pública, mas falha em mostrar reformas que sustentem sequer o crescimento económico pouco ambicioso de 2% projetado. Sem medidas estruturais, essa meta é frágil, face ao abrandamento previsto do PIB potencial após 2026. Pior: muitas propostas são simbólicas e eleitoralistas, como o IVA zero e o ‘pé-de-meia’, ou mesmo penalizadoras do nível de vida, como a redução imposta da semana de trabalho. As intenções declaradas de transformar a economia esbarram na falta de políticas eficazes e numa fiscalidade desincentivadora. ‘Contas certas’, talvez, mas com pouca ambição e ainda menos visão estratégica.