Os problemas dos “impostos sobre lucros caídos do céu” – em especial, o caso do setor energético

I. O que são os “windfall profits taxes” (impostos sobre lucros caídos do céu)?

Há alguns meses atrás, escrevemos sobre os diversos inconvenientes que atribuímos aos designados “windfall profits taxes”, expressão geralmente traduzida para “impostos sobre lucros caídos do céu”. Infelizmente, as últimas semanas trouxeram novamente para o debate público este tema, justificando-se retomar alguns dos tópicos a que então aludimos, pese embora a conclusão geral se mantenha.

Na história da moderna política fiscal, os primeiros “windfall profits taxes” remontam ao ano de 1980, quando foi criado o “crude oil windfall profits tax”, nos EUA, como parte de um compromisso entre a Administração Carter e o Congresso face a um aumento significativo dos preços do petróleo. Os resultados da medida em causa – com reduções de produção nacional de petróleo entre 1,2% e 8,0% e aumento da dependência do petróleo estrangeiro entre 3% e 13%, no intervalo de 1980 a 1988 – bem como as reações sentidas por vários segmentos da atividade económica americana, em especial no setor diretamente afetado, foram suficientes para que se antecipe o muito discutível sucesso que uma medida deste género obteve nesse último contexto histórico.

Por maioria de razão, num contexto de particular instabilidade na generalidade dos mercados de fatores e produtos (em especial, o gás), a implementação de quaisquer modalidades análogas de “windfall profits taxes” – como, ao que tudo indica, está a ser ponderado pelo Governo Espanhol, de entre outros – representaria, assim nos parece, um erro crasso de política fiscal.

Na realidade, a adoção de uma medida desta natureza representaria um confrangedor sinal de ausência de perspetiva reformista por parte dos Governos dos Estados-membros da União Europeia, sabendo de antemão que o setor energético vai ter uma importância crucial na adaptação da generalidade das economias europeias aos impactos do conflito armado entre Ucrânia e Rússia – podendo afirmar-se, sem particular exagero, que dele decorre uma redefinição do papel da energia (latu sensu) como vetor
de segurança e, bem assim, como parte integrante da conceção de bem-estar acolhida pelos modelos de democracia ocidental nos quais Portugal deve (e pode) inserir-se, a que não é alheio o movimento de transição energética em curso.

Seguem-se justamente algumas das razões pelas quais entendemos que medidas desta natureza são, a vários títulos, um mau pronúncio para a prosperidade económica (e política) da União Europeia e dos sistemas energéticos que dela fazem parte – com as devidas transposições para o caso português.

II. Os “windfall profits taxes” não são necessariamente tributos sobre lucros excessivos

O primeiro argumento que gostaríamos de invocar relaciona-se com a própria natureza dos “windfall profits taxes”, sobretudo salientando alguma confusão suscitada pela contraposição entre esta última figura e uma outra, a dos “excess profits tax”.

Ao passo que neste último caso, o dos “excess profits taxes”, estaria em causa a criação de uma modalidade de tributação sobre lucros considerados como “excessivos”, no caso dos “windfall profits taxes” está em causa uma modalidade de tributação autónoma sobre lucros, paralela à dos impostos gerais, vocacionada para “capturar” putativas rendas geradas por efeito de um determinado contexto de crise.

Todavia, dificilmente se conseguirá afirmar que os incrementos de lucros gerados no contexto da atual crise não deve a sua explicação ao funcionamento próprio dos fluxos de oferta e procura, em especial a uma reconfiguração do fluxo de oferta – tendo por base que, tanto no caso do caso do gás natural com da própria eletricidade, a procura continua a apresentar uma forte inelasticidade (ou seja, em termos simples, as alterações percentuais nas quantidades procuradas, tanto aumento como
diminuição, são sempre proporcionalmente inferiores às alterações percentuais de preço).

De resto, é essa mesma inelasticidade que explica (e continuará a explicar) o incremento significativo de receitas fiscais da generalidade dos Estados-membros da UE ao nível de impostos que são, de alguma forma, função dos preços praticados nos mercados de fatores e produtos – como justamente sucede, ainda que com diferenças entre si, com o IVA e com o ISP, para nos reportarmos ao caso português.

Nessa ótica, mesmo que não deixe de ter inconvenientes, a “reciclagem” dessa receita fiscal, através da redução das taxas de IVA (mormente no caso do gás natural) seria seguramente uma medida preferível. Ver-se-á até que ponto, novamente no caso espanhol, a redução da taxa de IVA aplicada ao gás natural (de 21% para 5%) poderá resfriar as tentações relativas a um qualquer “windfall profits tax”.

III. Os “windfall profits taxes” são marginalmente mais prejudiciais para indústrias com elevada exposição ao risco

Em segundo lugar, um outro argumento que gostaríamos igualmente de invocar em desfavor dos “windfall profits taxes” associa-se diretamente ao facto de o setor da energia, incluindo o do gás natural, ter uma margem de exposição ao risco (expresso, de entre outros, nos valores de CAPEX associados à atividade) muito elevados, sendo muito discutível até que ponto um contexto inflacionista é suficiente para sobrecarregar uma atividade que, justamente em função daquele grau de exposição ao risco, tem uma capacidade maior de albergar os efeitos positivos de contextos como o atual – dentro e ao abrigo da lei vigente em cada Estado, insista-se.

Convirá recordar que é justamente a estabilidade de sistema (incluindo regimes fiscais) a permitir que, em cada Estado, existam investimentos com suficiente alcance para permitir a capacitação dos sistemas e as próprias certezas e segurança no abastecimento – tarefa cuja escala não está ao exclusivo alcance do setor público, antes vive de uma necessária simbiose entre público e privado.

IV. Não existe evidência empírica clara sobre os efeitos dos “windfallprofits taxes” no fluxo de oferta (em especial, de gás natural)

Em terceiro lugar, um outro aspeto que justifica as nossas reservas em relação a este tipo de soluções repousa sobre os efeitos económicos associados aos “windfall profits taxes”. Na realidade, esta modalidade de tributo, assim implementado, acaba por estabelecer uma indução (ainda mais expressiva) para restrições setoriais na oferta, incluindo uma possível reação nos mercados liberalizados ao nível do redimensionamento temporário das ofertas de comercialização. Mais uma vez, são prejudicados os consumidores e a própria eficiência do mercado, no que concerne à alocação de um recurso continuamente escasso.

V. Os “windfall profits taxes” não alteram significativamente a elasticidade-preço da procura de gás natural (tanto no mercado grossista como no mercado retalhista)

Em quarto e último lugar, no que especificamente concerne ao gás natural, justifica-se aludir novamente ao facto de estar em causa uma procura com valores de elasticidade-preço relativamente reduzidos, mesmo considerando o (muito relevante) efeito associado à liberalização do setor – sendo importante salientar que aquela elasticidade-preço é ainda mais reduzida em grupos com rendimentos mais baixos.

Em termos científicos, que seja do nosso conhecimento, não existe evidência empírica suficientemente clara em relação aos efeitos dos “windfall profits taxes” na elasticidade-preço da procura de gás natural, em qualquer um dos mercados de fatores ou produtos.
Ao invés, constata-se que o comportamento da procura por gás natural está diretamente relacionado, de entre outros, com as necessidades de produção/consumo e com o próprio preço de mercado, variável que dificilmente não seria afetada com uma medida deste formato (mesmo que, em algum momento, fosse contemplada uma proibição formal de repercussão).

Algumas Conclusões

No momento atual, não atribuímos qualquer vantagem à criação de qualquer modalidade de “windfall profit tax”, em especial no atual contexto de incerteza que torneia os mercados de gás natural. Pelo contrário, é justamente o atual contexto de instabilidade, ao qual se associa um reposicionamento nos portfólios de abastecimento por parte de vários Estados, a recomendar uma particular prudência ao nível das respetivas opções de política fiscal, sobretudo quando uma medida desta natureza assumiria necessariamente caráter temporário.
Nunca, como porventura no momento atual, se justificou uma atenção tão cuidada aos efeitos que a tentação do legislador fiscal poderá ter para o eficiente funcionamento de cada mercado ou sistema – devendo a sua voracidade creditícia bastar-se com os incrementos de receita que o livre funcionamento do mercado, por si só, já lhe oferece.