Supervisão financeira: a meio da ponte

Esta semana, tive a honra de participar na conferência “A reforma da supervisão financeira” promovida pela Faculdade de Economia da Universidade do Porto. Em discussão esteve o relatório do grupo de trabalho coordenado pelo Dr. Carlos Tavares. O documento, em consulta pública até há poucos dias, é um trabalho bem organizado, de fácil leitura para o cidadão interessado, e propõe de forma estruturada um novo modelo de supervisão financeira para Portugal. Não obstante, a proposta apresenta lacunas e vulnerabilidades que na minha opinião devem ser corrigidas. De seguida, resumirei algumas sugestões que tive oportunidade de transmitir a viva voz aos seus autores.

Primeiro, como solução de partida a opção pela alteração minimalista ao modelo actual, proposta pelo grupo de trabalho, parece-me insuficiente. A minha preferência vai para o modelo funcional, ou seja, para aquele no qual existe uma clara especialização de supervisores nas diferentes funções de supervisão micro prudencial (vocacionada para salvaguardar a solvabilidade dos operadores, uma oferta estável e a preços competitivos de serviços financeiros) e de supervisão comportamental (vocacionada para corrigir as assimetrias de informação que caracterizam um sistema intrinsecamente complexo e instável como o financeiro).

Porém, ao manter-se o “statu quo” largamente inalterado, isto é, mantendo quer o Banco de Portugal quer a CMVM com funções simultaneamente micro prudenciais e comportamentais, manter-se-á também a descoordenação e a sobreposição entre duas entidades que tendem a funcionar como silos.

Na minha opinião, toda a supervisão micro prudencial de sociedades financeiras e organismos de investimento colectivo deveria ficar no BdP, e toda a supervisão comportamental de instrumentos financeiros (incluindo os do mercado monetário) deveria ficar na CMVM. Já no caso dos seguros, dado que a natureza da actividade é diferente, parece-me conveniente a criação de uma unidade autónoma no seio da CMVM que ficasse com a supervisão comportamental seguradora, ficando a ASF com a supervisão micro prudencial do sector.

Deste modo, estabelecer-se-ia uma clara especialização por parte de cada supervisor numa única função, facilitando a complementaridade da supervisão e a coordenação global da mesma. Na proposta do grupo de trabalho, essa coordenação será desempenhada pelo (novo) Conselho de Supervisão e Estabilidade Financeira (CSEF) que assumirá assim a responsabilidade pela supervisão macro prudencial (vocacionada para salvaguardar a estabilidade de todo o sistema financeiro e para prevenir contra riscos sistémicos).

O propósito que subjaz à criação do CSEF tem mérito. De facto, a falta de coordenação entre supervisores nos últimos anos foi notória e nefasta. O problema, e é isto que corrói a bondade da proposta, é que na ausência de uma especialização das diferentes funções de supervisão qualquer esforço de coordenação será prejudicado (condenado?) à partida. Receio, aliás, que as próprias funções do CSEF possam vir a colidir com as dos supervisores sectoriais porque entre as funções do CSEF está o “desenvolvimento e gestão de um sistema integrado e regulado de troca de informações e de coordenação regulatória e de supervisão” (p.42).

Admitindo que a referência se refere ao sistema integrado de troca de informações, e não à gestão integrada dos supervisores, a redacção não deixa de suscitar a dúvida. O mesmo sucede relativamente ao posicionamento de uma outra entidade a ser criada “junto” ao CSEF. Refiro-me ao Conselho Superior de Política Financeira (CSPF), presidida pelo Ministro das Finanças, cujas deliberações e recomendações deverão ser tidas em conta pelo CSEF (p.48). A redacção volta a ser infeliz porque não se percebe o alcance da palavra “junto” – a inclusão de um organograma no documento final seria aliás muito recomendável. Mas do que se vai lendo (p.47) fica a ideia de que o CSPF será (“obrigatoriamente”) o decisor final de um vasto conjunto de decisões que deveria ter como fim de linha o CSEF.

Eu eliminaria o CSPF do novo modelo de supervisão. Parece-me claro, e mais do que razoável, que o Governo tem de poder intervir em matérias com impacto orçamental, como será a resolução de um banco. Mas esse poder de intervenção consegue-se dando assento ao Governo na entidade autónoma a ser estabelecida no seio do CSEF e que ficará como entidade de resolução.

De todas as decisões potencialmente endereçáveis ao CSPF (p.47), a única que a meu ver tem mérito é a de resolução bancária. Nas demais não vislumbro outra coisa que não sejam ingerências indevidas do Governo sobre funções que devem ser exercidas pelo CSEF ou sobre outros assuntos nos quais o Governo não é devido. Ainda sobre resolução bancária, sou da opinião de conferir a liderança de processos de resolução aos agentes financeiros que contribuem para o fundo de resolução. Nesta alternativa, os agentes contribuintes teriam um incentivo a encontrarem soluções cooperativas, sendo que ao CSEF e ao Governo seriam concedidos direitos de veto sobre soluções que, à luz da supervisão macro prudencial (onde se inclui o impacto sobre as finanças públicas), fossem indesejadas.

Regressando à coordenação proporcionada pelo CSEF, esta poderia ser especialmente útil na transposição para Portugal dos preceitos regulamentares que hoje são produzidos a ritmo frenético pelas diversas entidades autónomas de supervisão europeias. O CSEF poderia adaptar, filtrar e redirecionar a legislação aplicável para cada um dos supervisores nacionais. O processo seria tanto mais eficiente quanto mais funcionalmente especializado fosse o desenho da supervisão (o que, como vimos, não será o caso). Idealmente, o CSEF seria uma espécie de conselho de administração que delegaria funções numa comissão executiva composta pelos supervisores (com pelouros) funcionais.

Relativamente à prevenção contra riscos sistémicos, recomendaria cautela na ambição. Primeiro, porque a supervisão macro prudencial não me parece, como se alega no documento, uma espécie de “second best” à perda de independência da política monetária. Segundo, porque o risco sistémico deriva da própria natureza de um sistema financeiro de reservas fraccionárias, da geometria variável que frequentemente caracteriza o perímetro da supervisão, e da inovação financeira que costuma andar à frente dos supervisores.

Assim, o CSEF deveria estar sobretudo orientado para reflectir sobre as fronteiras intransponíveis, ou linhas vermelhas, do sistema financeiro.

• Concretamente, o CSEF deveria deliberar sobre a venda de instrumentos de dívida em canal bancário por parte de entidades relacionadas (que, em meu entender, deveria estar limitada a investidores qualificados).
• Sobre as práticas contratuais no crédito hipotecário (em que a execução da garantia hipotecária deveria cancelar a dívida remanescente).
• Sobre a requisição de avales pessoais em operações de crédito a sociedades de responsabilidade limitada (que deveria ser proibida).
• Sobre a concentração bancária (que em Portugal é imensa).
• Sobre os processos de licenciamento (que demoram).
• Sobre o impacto do digital na banca e nos seguros (do “blockchain” ao “fintech/insurtech”).
• Sobre as novas tendências de desintermediação financeira (como o “crowdfunding” ou o “direct lending”), entre muitos outros assuntos de indiscutível relevo.

Em Portugal, tem-nos faltado um órgão que de forma inclusiva pudesse pensar o sistema financeiro para além da espuma dos dias e dos interesses corporativos. Gostaria muito que o CSEF pudesse ser essa entidade, mas tenho a convicção de que não será fácil.

Nota: Por opção própria, o autor não escreve segundo o novo acordo ortográfico.