Proposta de renovação na governança da política de desenvolvimento regional

O Governo e o PSD apresentaram ao País uma declaração conjunta em 18 de Abril último na qual exprimem qual deve ser, em seu entendimento, a posição de partida de Portugal para a negociação do próximo Quadro Financeiro Plurianual (DFP) da União Europeia. Defendem que este deve vigorar entre 2021 e 2027, assegurando vários objectivos financeiros. Ao nível da União, elevação do financiamento global para limite mínimo de 1,2% do PNB da UE-27, com recurso a fontes adicionais face à situação actual. Para Portugal, preconizam, no mínimo, a manutenção da dotação financeira atribuída ao País pelo QFP 2014-2020 no âmbito da Política de Coesão e das políticas comuns de pescas e agricultura. No caso da primeira, tal corresponde a um envelope de 21 mil milhões de euros (mM€) a preços correntes de 2014.

A maior parte do documento justifica a posição negocial apresentando as prioridades para a política pública na próxima década (designadas como PT 2030). Formalmente, esse capítulo do documento aproxima-se do que poderá ser o enunciado das prioridades de uma estratégia nacional de desenvolvimento económico a dez anos. Dado o nível elevado de generalidade daquela formulação e o diagnóstico, mais ou menos reconhecido, das nossas forças e fraquezas, é difícil alguém discordar das quatro agendas ou eixos temáticos que deverão estruturar a política pública naquele período:

• Eixo 1 — as pessoas primeiro: um melhor equilíbrio demográfico, maior inclusão, menos desigualdade
• Eixo 2 —inovação e qualificações como motores do desenvolvimento
• Eixo 3 — Um país competitivo externamente e coeso internamente
• Eixo 4 — um País sustentável e que valoriza os seus recursos endógenos

Na verdade, com palavras muito semelhantes, encontramos os mesmos desígnios em documentos de programação da política de coesão de outros períodos, como o QREN (2007-2013) e o Portugal 2020. Valerá a pena pensar por que é que os diagnósticos iniciais e as prioridades estratégicas se repetem mais ou menos no início de cada ciclo de fundos estruturais em Portugal, assunto a que darei atenção a partir do próximo parágrafo. Já vários colunistas afirmaram que o difícil não é os partidos porem-se de acordo para pedir dinheiro aos outros Estados-Membros; a dificuldade estará em acordarem como repartir o dinheiro pelas prioridades e pelos agentes económico-sociais. Concordo com a primeira parte desta posição, e acho que a segunda parte, a da repartição do dinheiro, corresponde a um mau ponto de partida para o trabalho político e técnico que o País terá de fazer mais tarde, quando tiver que programar a aplicação da política de coesão internamente para o ciclo 2021-2027.

Até certo ponto, é natural e salutar que aquelas prioridades estratégicas se repitam em ciclos sucessivos porque correspondem a necessidades permanentes de progresso, ainda que se devam renovar em função da evolução do contexto. Não cabe neste texto avaliar os efeitos dos últimos ciclos de programação, mas julgo ser mais ou menos consensual reconhecer benefícios e algumas desilusões. Nestas, ganha destaque o agravamento das distâncias, em termos de indicadores de competitividade, entre os territórios mais urbanizados e os mais ruralizados. Isto vem acontecendo em Portugal e em muitos outros países, como um estudo da OCDE saído a 6 de Abril evidencia¹. Mas não tem que ser uma fatalidade! Pode e deve ser combatido.

Em minha opinião, há desenvolvimento económico quando as pessoas melhoram o seu nível de vida, e as políticas que promovem o desenvolvimento exigem muito mais do que dinheiro. Mais importante do que o “quanto” (i.e., Portugal vir a dispor de 19 ou 21 mM€ de fundos europeus no futuro) e o “para quê” (as tais prioridades temáticas mais ou menos consensuais), é o “como”. Creio que nunca prestámos atenção suficiente ao modo como “governamos” o desenvolvimento económico e, por isso, acho perigoso insistirmos na receita do passado esperando que os resultados sejam diferentes desta vez. Deixo, de seguida, alguns elementos de reflexão sobre a arquitectura da governança das políticas públicas para o desenvolvimento económico. O leitor interessado poderá encontrar justificações para estas sugestões num estudo que realizei recentemente, que cruza conhecimento económico com experiências de outros países.²

O desenvolvimento económico é uma variável multidimensional que exige uma resposta política sectorialmente integrada. Os indicadores de qualidade vida que definem o nível de desenvolvimento convocam impulsos de diferentes sectores da governação (saúde, educação, inclusão social, infraestruturas, inovação, emprego, ambiente, agricultura) e, perante desafios complexos em cada um, a tendência natural do sistema de organização político-administrativa é sectorializar o problema e desenvolver respostas parcelares e desintegradas, quando não mesmo conflituantes entre si. Por isso, a pedra angular de uma nova abordagem na governança do desenvolvimento económico tem que ser a integração horizontal das respostas sectoriais. Como explico na fonte citada, esta integração exige, entre outros elementos, um comando político na administração central que tem de ir além da figura de ministro coordenador dos fundos estruturais que temos tido desde 1986.

O desenvolvimento económico está, por definição, ancorado nos territórios. O acesso a cuidados de saúde e a educação faz-se no território, no encontro dos cidadãos com os equipamentos e os profissionais que prestam estes serviços. O estado do mercado de trabalho que mais releva para cada pessoa, pelo menos as menos móveis, é o que se verifica no espaço onde reside. O mesmo poderíamos dizer da qualidade ambiental. Ora os níveis de fruição de bens e serviços que importam para o bem-estar ou qualidade de vida variam, pois, de território para território. Por isso, a política de desenvolvimento tem que ser baseada nos territórios, combinando judiciosamente meios endógenos e exógenos em soluções territorialmente diferenciadas para libertar a capacidade de afirmação de cada comunidade.

A política nacional de desenvolvimento económico é mais do que aplicação nacional da política de coesão. Seria bom que o País acordasse uma estratégia nacional de desenvolvimento para sete anos, e que a estratégia de aplicação da política de coesão 2021-2027 fizesse parte dela, assim se assegurando coerência e reforço mútuo entre os recursos nacionais e comunitários, financeiros e não financeiros. A estratégia deveria identificar os objectivos nacionais de desenvolvimento regional e identificar os recursos a ela afectos, designadamente os orçamentais. A estratégia deveria nascer de um exercício de participação da sociedade e merecer um consenso tão largo quanto possível junto dos partidos políticos e dos parceiros económico-sociais. Entre outras características, deveria forçar os ministérios sectoriais com as políticas mais impactantes sobre o desenvolvimento a executar planos de médio prazo próprios, mas com declinações regionais que contribuíssem para a concretização das metas nacionais de desenvolvimento regional.

A nova abordagem exige um modelo de avaliação permanente que alinhe os incentivos dos decisores sectoriais com os desígnios territoriais do desenvolvimento. A Agência para o Desenvolvimento e Coesão poderia ser encarregada de promover, em articulação com os serviços sectoriais relevantes, a monitorização regular da implementação sectorial dos objectivos definidos à escala subnacional. Ao assumirem estratégias territorializadas por cuja concretização seriam avaliados, os ministros sectoriais passariam a partilhar o interesse no desenvolvimento regional, em vez de o considerarem uma responsabilidade de outros.

Instrumentos de política que favoreçam a cooperação entre agentes em prol da competitividade são cada vez mais necessários. Sendo os recursos escassos, os fundos da política de coesão têm de ser usados com extrema parcimónia. O seu efeito multiplicador será tanto maior quanto eles desencadearem investimentos economicamente viáveis que, de outro modo, não aconteceriam. Um dos principais óbices na batalha da competitividade é o défice de cooperação entre os agentes, sejam eles, empresariais, associativos ou autoridades locais e centrais. É possível e desejável concentrar recursos na oferta de instrumentos de política orientados para a cooperação entre agentes, baseados no princípio de que o todo é mais do que a soma das partes. Trata-se de estimular a identificação e o aproveitamento de economias de aglomeração e rede, em vez de dispersar recursos em demasiados projectos individuais e avulsos. Há experiências passadas, como as Estratégias de Eficiência Colectiva ³ lançadas em 2008, que, devidamente avaliadas, poderão constituir um bom ponto de partida para este exercício.

Uma última linha de renovação institucional da política de desenvolvimento regional prende-se com a governança vertical dentro das Administrações Públicas. Refiro-me aos níveis regional e supramunicipal, matéria que terá de ficar para outro artigo.

¹ OECD (2018), Rethinking regional development policy-making, OECD Multi-level Governance Studies, Paris: OECD Publishing, http://dx.doi.org/10.1787/9789264293014-en.

² Baleiras, Rui Nuno (2016), “Bloqueios institucionais e possíveis soluções para a operacionalização de políticas transversais: o caso do desenvolvimento económico em Portugal”, Public Policy Portuguese Journal, Vol. 1, N.º 1, pp. 28–56.

³ Baleiras, Rui Nuno (2012), “Collective efficiency strategies: a regional development policy contribution for competitiveness enhancement”, in Roberta Capello e Tomaz Ponce Dentinho (cords.), Networks, Space and Competitiveness: Evolving Challenges for Sustainable Growth, Cheltenham (R.U.): Edward Elgar, pp. 207–247.

Nota: O autor escreve segundo a ortografia anterior ao acordo de 1990.