Sistema Fiscal: anacrónico e instável?

Nas recentes Jornadas da Fiscalidade – evento da Ordem dos Economistas e PwC –, discutiu-se se o sistema fiscal é anacrónico e instável. As expressões parecem contraditórias, convocando a noção de um sistema antigo e imutável, por um lado, e sujeito a alterações incessantes, por outro. Porém, ambas traduzem fielmente o direito tributário português que tende a ser instável no acessório e anacrónico no essencial. Vejamos dois exemplos.

Quanto ao primeiro, desde o ano 2000 que a suspensão de um processo de execução fiscal exige a contestação da legalidade do imposto e a entrega de uma garantia que assegure o pagamento da dívida. Àquela data o contribuinte que prestava uma garantia era obrigado a suportar os respetivos custos até que a Autoridade Tributária (AT) ou o Tribunal se decidissem a decidir. Acontece que logo em 2002 o legislador ditou, e bem, que a garantia caducava se fossem preenchidos determinados requisitos.

No entanto, não foi necessário aguardar muito para que este regime sofresse mais alterações (em 2004, 2007, 2008 e novamente em 2018). De lá para cá o regime foi revisto, extinto, ressuscitado e ajustado. Cinco alterações legislativas volvidas para hoje vigorar uma solução semelhante à que já vigorou quinze anos antes, cirurgicamente mitigada para diminuir os direitos e garantias dos contribuintes.

Quanto ao segundo exemplo, o Estado português comprometeu-se no Memorando de Entendimento com a Troika, de 2011, a alterar a tributação sobre os imóveis para aumentar a receita em 250 milhões de euros. Optou, então, o legislador por enxertar no Imposto do Selo (verba 28) uma taxa especial de 1% sobre prédios urbanos para habitação com valor patrimonial tributário igual ou superior a um milhão de euros. Como a AT teimava em tributar terrenos como se tivessem afetação habitacional (eventualmente pela possibilidade de lá se poder acampar), o legislador alterou a lei, ajustando-a (atenciosamente) ao “superior” entendimento da AT.

Estas alterações tributárias desconcertadas resultaram numa onda de litigância em massa, terminando com o Tribunal Constitucional a julgar inconstitucional a verba 28 sobre terrenos, levando à sua substituição pelo Adicional ao Imposto Municipal sobre Imóveis. Fazendo as contas, esta tributação do património com escassos seis anos de vida leva já quatro intervenções legislativas sem que tenham sido corrigidos seus pecados originais. Em síntese: Muito se legisla para pouco ou nada se resolver.

Estas frenéticas e pouco consequentes alterações à lei fiscal geram, evidentemente, incerteza nos contribuintes e potenciais investidores, além de fomentarem um clima bélico entre contribuintes e a AT ao invés de relações colaborativas de que todos beneficiariam.

Dito isto, importa não confundir alterações em linha com os “superiores” interesses da AT com a necessidade de intervenções legislativas para modernizar o sistema tributário e salvaguardar as garantias dos contribuintes. Assim, mais do que apelar a menos mudanças legislativas, apelamos a mais mudanças progressistas direcionadas ao combate ao anacronismo fiscal. Reformas para modernizar o sistema fiscal, ajustando-o a novos modelos de negócio e tornando-o apelativo ao investimento.

No campo das garantias dos contribuintes – aproveitando a constituição de um grupo de trabalho para a prevenção e composição amigável de litígios entre o contribuinte e a AT –, sugerimos a reavaliação da justaposição de diplomas que regulam o contencioso tributário, para se evitar a sobreposição no tratamento das mesmas matérias, alinhando as garantias de defesa dos contribuintes numa perspetiva transversal (incluindo-se necessariamente o regime da arbitragem tributária). De igual modo, sugerimos uma reforma do regime de suspensão dos processos de execução fiscal, tornando-o mais justo para o contribuinte que conteste a legalidade de determinada liquidação.

Por tudo isto, parece-nos necessária uma reforma que vise a agilização do direito tributário, recorrendo a uma técnica legislativa que transmita segurança e seja por isso capaz de estimular o reforço do investimento em Portugal e consequentemente a criação de emprego.