Um orçamento a pensar nas eleições

Nota inicial: Peço desculpa ao leitor por esta análise tão longa, mas, citando Oscar Wilde, “não tive tempo de a fazer mais curta”.

Introdução

O OE/2019 prevê para 2018 um défice orçamental (sem “one-offs”) de 0.2% do PIB (dado incluir 0.5% PIB de medidas pontuais) e para 2019 um défice de 0.2%. Mas este défice de 0.2% em 2019 aparece com medidas pontuais (de 0.4 % PIB – que o relatório não esclarece, mas que deverá ter a ver com o Novo Banco). Temos assim, sem “one-offs”, um ligeiro excedente nominal.

Trata-se contudo de uma redução nominal de 0.4 pontos percentuais (p.p.), a mais baixa redução do défice nominal desde 2010. Num período de expansão económica e quebra do desemprego, bem como de redução da fatura de juros e aumento muito significativo dos dividendos e do IRC do Banco de Portugal, o Governo opta por não fazer consolidação orçamental em 2019. Curiosamente o ano de eleições. Reduz o défice apenas na medida da redução da despesa com juros e no aumento dos dividendos do Banco de Portugal e da CGD.

Refira-se que para alcançar o objetivo do défice para 2019, o Governo conta com um crescimento que se afigura otimista, mas conta também com uma execução da receita e um controlo da despesa que poderão também ser difíceis de se vir a verificar.

Com o OE/2019, o Governo continua aquilo que tem vindo a fazer desde o início de 2016. Abandonada a retórica anti Europa, o Governo apostou na consolidação orçamental nominal. Essa consolidação, como tenho desde há três orçamentos escrito aqui no ECO, é sobretudo baseada no efeito cíclico do crescimento económico e “windfall revenues” (receitas temporárias).

Desde novembro de 2015 que o Governo da “geringonça” faz Orçamentos a pensar nas eleições, fossem elas antecipadas, ou ocorressem apenas em 2019. Só assim se justifica a decisão de reposição acelerada dos cortes salariais impostos em 2010 pelo governo Sócrates, bem como a descida do IVA da restauração. Andamos desde novembro de 2015 em “modo campanha”. Daí que não se tenha feito nenhuma reforma estrutural, não se tenha mexido na administração pública e se tenha governado para agradar a determinados segmentos do eleitorado e não a pensar no interesse do país. Mas em 2019 o Governo vai usar o OE para aumentar este efeito eleitoralista. Não temos um rumo nem um modelo económico de crescimento e desenvolvimento.

Fazer um OE é fácil. Árduo para um ministro das Finanças é tomar decisões difíceis, que envolvam reformas estruturais, reforma dos serviços públicos, aumento da eficiência da despesa pública, redução da despesa corrente primária e aumento de receita. Em tempos difíceis é que se vê quem tem coragem para tomar decisões. Quem em tempos de bonança apenas navega ao sabor dessa bonança pouco crédito merece.

Permitam-me uma analogia do que têm sido este quatro anos de “geringonça”: Imaginem uma empresa que passou por um crise terrível (2008-2014), muito pouco competitiva, com “prejuízos” todos os anos e altamente endividada. Após esse período, essa empresa apanha um período de algum crescimento económico e dividendos de uma participada que lhe permite subir a receita. Simultaneamente, vê os seus custos de financiamento reduzir-se por via de uma descida das taxas de juro nos mercados. E o que faz essa empresa? Aproveita essa bonança e folga financeira e reestrutura-se, de forma a ser mais competitiva e simultaneamente reduzir o seu endividamento? Não, pelo contrário, usa essa margem e aumenta os seus custos operacionais fixos!

Este défice quase zero do ponto de vista nominal é uma ilusão. Uma ilusão por três razões principais:

1. É a economia portuguesa continua muito pouco competitiva e muito exposta e pouco resistente face a choques assimétricos externos.
2. Dado que a consolidação orçamental é sobretudo conjuntural e não estrutural um excedente nominal em 2019 é manifestamente pouco.
3. O nível elevado da dívida pública (e externa), bem como a pressão demográfica sobre as contas públicas (em particular saúde e segurança social).

Tudo isto mostra uma situação muito frágil das Finanças Públicas Portuguesas. Temos de ser mais exigentes. Se nesta conjuntura muito favorável apenas se consegue equilíbrio nominal e não estrutural, e para isso é preciso degradar os serviços públicos e colocar o investimento público em mínimos históricos, como vai ser quando a economia arrefecer e os efeitos sobre os juros e o Banco de Portugal desaparecerem?

As projeções macroeconómicas

O cenário macro apresentado pelo governo é um pouco otimista. Apesar de estar em linha com as estimativas das principais instituições, é necessário recordar que a única estimativa que é recente (de setembro) é a do FMI, que é mais pessimista que o governo. O FMI prevê um crescimento de 1.8% em 2019 e apenas excedentes orçamentais em 2022 e não em 2020 como prevê o OE/2019.

O crescimento real será de 2.3% em 2018 (3.7% em termos nominais), desacelerando para 2.2% em 2019 (3.6% em termos nominais). O crescimento continua a basear-se sobretudo no contributo da procura interna.

Quanto ao desemprego, continuará a reduzir-se, passando de 8.9% em 2017 para 6.9% em 2018 e 6.3% em 2019. O gráfico abaixo mostra como a redução de desemprego esta a ser mais rápida do que aquilo que as taxas de crescimento real fariam prever, considerando uma série longa desde 1985. Mas a descida do desemprego está a chegar ao fim. E os números do emprego são pouco favoráveis. A criação de emprego está em queda. E olhando para o gráfico verifica-se que enquanto 2016, 2017 e 2018 estavam muito afastados da linha de tendência, 2019 já se aproxima bastante. Da mesma forma que o desemprego subiu muito rápido nos anos de crise (mais rápido do que a queda do PIB faria prever), o desemprego baixou muito rápido (mais rápido do que o crescimento do PIB também faria prever). Esse efeito está a esgotar-se.

A economia portuguesa está presa por quatro “grandes arames”:

1. A política monetária expansionista do BCE.
2. Um crescimento moderado das economias europeias.
3. O preço do petróleo (apesar da subida em 2018, ainda abaixo dos 100 dolares/barril).
4. Um efeito de crescimento do turismo e imobiliário (embora outros setores estejam também a crescer, o turismo sustenta parte considerável do crescimento).

Mais uma vez: Fatores conjunturais que geram crescimento cíclico, que gera receita cíclica (ou menos despesa de juros, no caso do BCE, que vai mantendo as taxas de juro historicamente baixas), que financia despesa estrutural. Uma receita que sempre falhou. O que nos leva a pensar que desta vez vai resultar?

Os números e o défice de 2018

Para 2018, o governo prevê um défice de 0.7% (sem “one-offs” será de 0.2%). A maioria das previsões (incluindo a minha) apontava para um défice, sem “one-offs”, em torno de 0.2%. Para 2019, temos uma consolidação nominal muito reduzida, acompanhada de uma redução do défice estrutural muito abaixo das regras e do objetivo Europeu.

O gráfico do relatório do OE/2019 (pág. 69) (Figura 1), mostra, contudo, como esta consolidação é ilusória e, mais uma vez, meramente conjuntural.

Partindo de um défice sem “one-offs” em 2017 de 0.9%, o efeito do ciclo económico e o aumento da receita de capital e a redução da despesa com juros tem um impacto total de 2.3% PIB. Ou seja, esse efeito colocaria o saldo em 2018 com um excedente de 1.4% PIB! Ao invés, temos um défice sem “one-offs” de 0.2%. Isto porque em 2018 a despesa subiu 1.6 p.p. do PIB.

A tabela abaixo (Tabela 1) compara a previsão (em contabilidade pública) do Governo para 2018 com a execução até agosto (últimos dados disponíveis). É possível ver o que é necessário executar do lado da receita para se atingir os objetivos e o que existe de margem do lado da despesa para os últimos quatro meses de 2018. O quadro mostra também qual foi a execução dos últimos quatro meses de 2017, por comparação.

Aquilo que observamos é que do lado da receita bastará que os últimos quatro meses de 2018 sejam similares aos últimos quatro meses de 2017 para se atingir o objetivo (terá de ser ligeiramente melhor em termos de IRS e IVA). Já nas despesas com pessoal, dado que 50% do subsídio de natal em 2017 foi pago ao longo do ano, e em 2018 será pago em novembro, apresenta alguma margem para acomodar esta diferença.

Algo que é visível nos OE apresentados por este Governo, desde 2016 a 2018, é que o Doutor Centeno faz um OE para agradar à extrema-esquerda que sustenta a “geringonça” e depois executa para cumprir com Bruxelas. Ao colocar as cativações em valores nunca antes usados e ao reduzir fortemente o investimento público, o Doutor Centeno cumpre as metas do défice. Mas no papel, para enganar o Bloco e o PCP, diz sempre que vai gastar muito nos serviços públicos e no investimento público. Três anos depois ainda há quem cai nesta conversa.

A Tabela 2 apresenta para as principais rubricas os desvios na execução orçamental, em contas nacionais, em milhões €. Ou seja, compara-se a execução de 2016 e 2017 com o que estava no respetivo OE e compara-se a previsão de 2018 (do OE/2019) com o que estava orçamentado inicialmente no OE/2018.

Olhando para a tabela, verifica-se que, em contas nacionais, só foi possível ter um défice em 2016 de 2% porque a despesa total ficou 2.7 mil M€ abaixo do previsto no OE/2016, o que mais que compensou a quebra da receita fiscal e contributiva. Em 2016, a contenção da despesa foi muito significativa nos consumos intermédios e no investimento, mas também houve menos despesa com juros do que o orçamentado, dando margem na execução. Mas fica, se mais uma vez fosse preciso, que o plano original do OE/2016 tinha um défice acima dos 3%. Apenas uma execução muito dura permitiu um défice de 2% (sem “one-offs” de 2.5%).

Já em 2017 a receita superou as expectativas em quase 1.2 mil M€, sendo que a despesa ficou abaixo do orçamentado em cerca de 900 M€. Mais uma vez os juros e o investimento.

Em 2018, para já, temos novamente a receita fiscal e contributiva acima do orçamentado, em cerca de 1.7 mil M€.

Em contabilidade pública (“caixa – recebimentos e pagamentos” em milhões € – Tabela 3) é ainda mais visível os desvios na execução orçamental. De facto, em 2016 verifica-se um desvio significativo na despesa, sobretudo na despesa de investimento e na aquisição de bens e serviços, ocorrendo o mesmo em 2017 e novamente em 2018.

Promessas, Promessas, Promessas….

Aquando da análise do OE 2018, tinha escrito algo que posso repetir para o OE/2019, mas agora com ainda mais veemência: “Mas este é um OE pensado para a Geringonça, e não para o país. Toda a estratégia orçamental visa o “equilíbrio fino” de poder que sustenta o governo. Por um lado, agradar a Bruxelas, continuando a reduzir o défice nominal. Bruxelas vai criticando a falta de reformas e consolidação orçamental estrutural, como o fez na semana passada. Mas tendo Portugal saído da vertente corretiva do Procedimento dos Défices Excessivos, a capacidade de vigilância e correção da União Europeia é menor. Enquanto o pau vai e vem, folgam as “costas políticas” do governo. Mas por outro lado é um OE para agradar à Geringonça. Este OE está centrado numa perspetiva eleitoralista: setor público e redução de IRS. Pergunto-me como será o de 2019, se as eleições se vierem a realizar nesse ano?”. A resposta está ai: Um OE altamente eleitoralista.

Mas o conjunto vasto de medidas não tem uma estratégia e uma visão de conjunto. Pelo contrário, o Governo limita-se a distribuir benesses a quase todos, numa dupla estratégia: Conseguir a aprovação do OE pelos partidos da extrema-esquerda e por outro captar votos.

Os números e o défice de 2019

Em 2019, o défice previsto é de 0.2% (“sem one-offs” terá um ligeiro excedente). Face a 2018, o défice sem “one-offs” reduz-se do ponto de vista nominal em 0.4 pontos percentuais (p.p.). Esta redução, como atrás já referi, é a mais baixa desde 2010. Curiosamente o governo apostou que no ano de eleições não teria de fazer consolidação nominal (mais a frente já falarei do défice estrutural). Querem melhor exemplo do eleitoralismo?

Refira-se também que a redução do défice nominal em 0.4 p.p resulta de uma redução dos juros em 0.2 p.p. e de um aumento dos dividendos em quase 0.2 p.p. Ou seja, dois fatores temporários explicam todo o ajustamento nominal.

A Tabela 4 apresenta as diferentes rubricas de receita e despesa em contas nacionais em % do PIB. Olhando para as principais rubricas, aparenta haver um controlo das despesas. A despesa total cai 0.4 p.p., que resulta da redução da despesa com juros (- 0.2 p.p.) e da despesa com consumos intermédios e outras despesas, cada rubrica com – 0.1 p.p. Como veremos, estes números são ilusórios. Em termos nominais a despesa continua a aumentar de forma significativa. Sobretudo a despesa corrente primária, como veremos no próximo quadro, que como sabemos é muito rígida. Quando a economia desacelerar e entrar em recessão, as receitas caem, mas estas despesas mantêm-se. A despesa com salários e prestações sociais representa 2/3 da despesa total, 72% da despesa primária e quase 80% da despesa corrente primária.

Se a estes números considerarmos os juros da dívida pública, então essas três componentes de despesa muito rígida (pessoal, prestações sociais e juros) representam 75% da despesa total.

Como referi, não se iludam com a queda em % do PIB de algumas rubricas de despesa. Com o PIB nominal a crescer quase 4%, em termos nominais, a despesa aumenta significativamente. A Tabela 5 mostra as rubricas de receita e despesa em contas nacionais em milhões de €.

Vemos que a despesa total aumenta 2.5 mil M€. Mas com a descida da despesa com juros em 100 M€, a despesa primária aumenta 2.6 mil M€. Isto é compensado pelo aumento de 1.5 mil M€ das receitas fiscais, quase mil M€ das contribuições sociais e um aumento de mil M€ nas outras receitas correntes.

Apesar da redução do défice, há uma redução do saldo primário. Ou seja, em 2018 o saldo primário terá um excedente de 8.4 mil M€, sendo que em 2019 o excedente primário será de 7.2 mil M€, uma redução de 1.2 mil M€ (recorde-se que o saldo primário é uma das variáveis chave na redução da dívida pública).

A consolidação orçamental estrutural

Do ponto de vista estrutural, o governo afirma que o défice estrutural em 2018 será de 0.6% e em 2019 de 0.3%. Isto implica uma redução de 0.3%. No entanto é necessário ter em conta que do ponto de vista de consolidação orçamental, quer nominal, quer estrutural, o grande ajustamento ocorreu entre 2010 e 2014. A crise, os erros do governo Sócrates, os mercados e a troika assim o obrigaram.

O Gráfico 2 mostra a evolução do défice nominal (sem “one-offs”) e do défice estrutural entre 2010 e 2019. Já o Gráfico 3 mostra a variação do défice nominal (sem “one-offs”) e do défice estrutural em cada um dos anos entre 2010 e 2019.

Entre 2010 e 2015, o défice nominal caiu cerca de seis pontos percentuais (p.p.), apesar da despesa com juros ter subido dois p.p., o que significa que o esforço de consolidação orçamental nominal (e em período de recessão) foi de oito p.p.. Já o défice estrutural caiu também cerca de seis p.p.. Ou seja, a consolidação orçamental foi praticamente toda estrutural. Refira-se também que o agravamento do défice estrutural em 2015 resultou da alteração metodológica nas contas nacionais, com a passagem do SEC95 para o SEC 2010.

Já entre 2016 e 2019, o défice nominal caiu cerca de três p.p., mas com os juros e o aumento dos dividendos e do IRC pago pelo Banco de Portugal a representar quase 1.5 p.p.. Ou seja, a consolidação nominal foi apenas de 1.5 p.p. Já o défice estrutural caiu dois p.p, mas se retirarmos a componente juros e Banco de Portugal, caiu apenas 0.5 p.p. (e graças a uma revisão do PIB potencial em 2017 que nunca foi bem explicada).

Como tenho vindo a afirmar desde 2016, este governo tem assente a redução do défice nominal numa conjuntura económica muito favorável e em “windfall revenues” muito significativos. A Tabela 6 mostra a redução do défice entre 2016 e 2019 em milhões de €. Metade da redução do défice nominal resultou da redução da despesa com juros e do aumento dos dividendos do Banco de Portugal (bem como do pagamento de IRC do BdP) e em 2019 dos dividendos da CGD.

O Gráfico quatro mostra como teria sido a evolução do défice estrutural se estes dois efeitos não tivessem sido considerados. E de facto, quer a redução dos juros, quer o efeito do Banco de Portugal são temporários. Por um lado, enquanto o stock da dívida pública não se reduzir substancialmente, o efeito da redução dos juros é um efeito da descida das taxas de juro nos mercados internacionais. Ora esse efeito terminou. As taxas de juro já começaram a subir e espera-se que nos próximos anos voltem para valores acima dos 3%-4% para 10 anos (estão para Portugal em torno dos 2% na maturidade a 10 anos).

Por outro lado, o programa de QE do BCE está a terminar (já se reduziu), pelo que não será possível continuar a aumentar os dividendos do Banco de Portugal. Eles poderão manter-se em torno dos mil M€/ano nos próximos anos. Mas não permitirá acomodar mais consolidação orçamental. E com o passar do tempo os dividendos vão começar a baixar, dado que após o fim do programa é expectável que surja o momento de redução do balanço dos Bancos Centrais. Isso está a ocorrer nos EUA. Os programas de QE da FED terminaram há mais de dois anos e a FED já começou, embora ainda ligeiramente, quer a reduzir o seu balanço, quer a subir as taxas de juro. E olhando para o Gráfico quatro, o que é visível é que o défice estrutural reduziu-se muito pouco entre 2015 e 2019.

Dívida Pública

Relativamente à dívida pública, o Governo prevê uma descida para 121.2% do PIB em 2018 e para 118.5% do PIB para 2019. A dívida pública reduzir-se-á assim 3.5 p.p. em 2018 e 2.7 p.p. em 2019. Entre 2015 e 2019 a dívida pública ter-se-á reduzido em 10 p.p. Esta redução deve-se ao efeito do saldo primário (-11 p.p.) e ao efeito dinâmico (ou seja, ao fato de a taxa de crescimento do PIB ser maior que a taxa de juro média implícita da dívida pública) (-4.4 p.p.), havendo depois outros efeitos que aumentaram a divida pública, nomeadamente as operações de relacionadas com o setor financeiro, nomeadamente CGD e Novo Banco (+ 4.8 p.p.).

As necessidades líquidas de financiamento em 2019 são de 8.5 mil M€, dos quais apenas 3.6 mil M€ é para o défice orçamental em contabilidade pública (embora estranhamente o défice em contabilidade pública seja de 2.2 mil M€). O restante, cerca de 5 mil M€, prende-se com a aquisição líquida de ativos financeiros. Mas as necessidades brutas de financiamento ascendem a quase 45 mil M€, dos quais 10.5 mil M€ de médio e longo prazo. Isto mostra como o fluxo de reembolsos de dívida permanece alto, e vai continuar a subir nos próximos anos dado o perfil de reembolsos do IGCP.

Nota: Joaquim Miranda Sarmento é porta-voz do PSD para a área das Finanças e professor de Finanças do ISEG.