A obsessão… e a resposta do Banco de Portugal

Na sequência do meu artigo da semana passada (“A obsessão do Banco de Portugal” de 27/12/2018), recebi um email do Banco de Portugal (BdP) dando-me nota do seguinte:

• “O quadro normativo que se aplica aos intermediários de crédito, desde o início de 2018, decorre da transposição de diretivas europeias, designadamente da transposição da diretiva do crédito hipotecário”. (Em resposta à minha afirmação, segundo a qual “a submissão das intermediárias de crédito a processo de registo, ou a sua passagem à ilegalidade, representa uma abordagem extensiva e excessiva da regulação financeira”.)
• “O Banco de Portugal cumpre cabalmente os prazos legais estabelecidos. Acresce que a lei em vigor estabelece que os interessados devem submeter os pedidos de autorização ao Banco de Portugal, que tem um prazo de 90 dias para comunicar a sua decisão. Nos casos em que sejam solicitados esclarecimentos ou elementos adicionais, este prazo poderá ser estendido até 180 dias após a entrega do pedido inicialmente submetido. Destas regras decorre que se o Banco de Portugal não se tivesse pronunciado nestes prazos a aprovação dos intermediários de crédito seria efetuada de forma tácita. Esta informação é pública e pode ser encontrada no site oficial do Banco de Portugal e no Portal do Cliente Bancário”. (Em resposta à minha afirmação, segundo a qual “o mais provável, coisa que a peça do ECO não explora, é que parte desses processos [de autorização de intermediários de crédito ainda pendentes de apreciação] já deverão ter ultrapassado o período máximo concedido ao regulador para apreciação dos mesmos”.)

Há catorze anos que escrevo na imprensa económica e, ao longo dos anos, tenho procurado fazê-lo com rigor e isenção. Com sentido crítico e de forma construtiva, que é o papel do colunista. É, pois, com muita satisfação que vejo o BdP a reagir e a responder ao meu artigo da semana passada. É a forma de desenvolver o debate na opinião pública e, também, de ver corrigido algum eventual lapso contido no meu texto.

No caso em apreço, observa-se que, afinal, ao contrário do que eu afirmei, não é mais (nem menos) provável que os processos de registo das intermediárias de crédito, ainda pendentes de apreciação por parte do supervisor, se encontrem para além dos prazos máximos previstos na lei.

Na realidade, escreve-me o Banco de Portugal, não existem atrasos na autorização de intermediários de crédito face ao prazo disposto na lei, sendo que, em média, os 2.942 processos sob apreciação a 22/12/2018 (data referida na notícia do ECO que serviu de mote ao meu texto) estavam em curso há 71,4 dias. Encontravam-se, portanto, dentro do prazo. Aqui fica a correcção factual ao meu texto da semana passada, pela qual me penitencio.

Ademais, sublinha também o supervisor, o DL 81-C/2017, que regulamenta o referido processo de autorização, prevê o deferimento tácito após decorridos 180 dias da apresentação inicial do pedido (e, acrescento eu, sem possibilidade de suspensão do prazo nem subsequente recontagem do mesmo, conforme se depreende da leitura do artigo 20º, nº2, do referido decreto-lei). Sobre isto, aproveito para salientar a importância dos deferimentos tácitos de autorização, sem efeitos suspensivos nem recontagem de prazos, que constituem neste caso o mecanismo através do qual se regula o regulador. É, na minha opinião, a única forma de assegurar a existência efectiva de prazo, porque o problema não é só o cumprimento dos prazos, o problema é sobretudo a inexistência de prazo, seja quando pedidos adicionais de elementos levam à possibilidade ilimitada de reinício de contagem do prazo, seja quando a ausência de resposta não produz efeito sobre o prazo (isto é, quando a regra é a do indeferimento tácito ou outro afim).

O cabal cumprimento dos prazos, na plenitude do que significa a palavra cabal, só é realmente possível quando todos os procedimentos administrativos, entre os quais os do BdP, obedecem à existência de prazo, à exigência de resposta e/ou à regra de deferimento tácito como aquela que, muito bem, se instituiu no exemplo anterior. Porém, e cito novamente a informação do BdP, “a presunção de deferimento tácito acolhida no regime jurídico dos intermediários de crédito não tem paralelo nos outros procedimentos de autorização para o exercício de atividades sujeitas à supervisão do Banco de Portugal”. Confirma-se, pois, a intuição — que me conduziu ao equívoco inicial, o indeferimento tácito (e não o deferimento tácito) como regra –- e que, na minha opinião, obstaculiza a transparência institucional de que também se faz o desenvolvimento do sistema financeiro.

Quanto ao resto do meu artigo da semana passada, reitero tudo o que escrevi (que foi aliás muito mais abrangente do que apenas a questão do registo dos intermediários de crédito).

Sobre o primeiro ponto destacado no início deste texto, reitero que, a meu ver, a submissão das intermediárias de crédito a processo de registo, ou a sua passagem à ilegalidade, representa uma abordagem extensiva e excessiva da regulação financeira. O facto de ela corresponder à transposição de directivas europeias, conforme informa o BdP, não altera a minha opinião. Os intermediários de crédito não concedem crédito, logo, não deveriam estar sob a alçada da supervisão financeira.

A sua inclusão no perímetro da regulação representa uma redundância de supervisão e, no limite, promove a desresponsabilização daqueles a quem verdadeiramente compete zelar pela qualidade das intermediárias de crédito – as instituições concedentes de crédito, estas sim, objecto legítimo e natural da supervisão financeira.

Mais ainda: o facto de aquelas funções de supervisão decorrerem da transposição de directivas europeias também não altera a crítica que dirigi ao regulador, mormente, a ideia de que o BdP está mais preocupado em controlar a concorrência do que em promovê-la. Entre a directiva europeia e a sua transposição para o ordenamento jurídico nacional existe sempre espaço para adaptação. Naturalmente, a transposição legislativa é matéria do Governo e da Assembleia da República. Porém, nestas matérias, o BdP assume papel fundamental na redacção final.

• Primeiro, porque enquanto entidade máxima de regulação/supervisão em Portugal ele é ouvido no processo de pré-redacção legislativa.
• Segundo, porque sendo o implementador da referida regulamentação ele tem a prorrogativa (e a responsabilidade profissional) de a influenciar decisivamente.

E é daqui que decorre a minha crítica, como demonstrarei de seguida. Para isso, proponho que comparemos a directiva europeia que foi alvo de transposição para Portugal (2014/17/UE) e o decreto lei que resultou dessa mesma transposição (DL 80-C/2017).

A directiva 2014/17/UE estabelece que os intermediários de crédito

1. Devem possuir conhecimentos e competências sobre a “elaboração, comercialização e concessão de contratos de crédito” (art.9º nº1 e anexo III).
2. Devem ser titulares de seguros de responsabilidade civil profissional (art.29º, nº2 a).
3. Devem ser idóneos por via de “registo criminal ou qualquer outro documento nacional equivalente do qual não conste qualquer infração penal grave ligada a crimes contra a propriedade ou outros crimes relacionados com atividades financeiras, e não devem ter sido anteriormente declarados insolventes, salvo se tiverem sido reabilitados nos termos da lei nacional” (art.29º, nº2 b)).

Estes são os três requisitos fundamentais para a autorização do intermediário de crédito. A directiva estabelece também a obrigatoriedade de a autoridade nacional criar um sítio online no qual estejam registados os nomes das pessoas e das empresas autorizadas como intermediários de crédito; os Estados membros onde exercem tais actividades; e a eventual vinculação dos mesmos a alguma instituição de crédito.

Agora, atente-se no que prescreve o DL 80-C/2017 sobre a instrução do pedido de autorização do intermediário de crédito. No caso de se tratar de pessoa singular é aplicável o artigo 19º nº2 (que contém 11 alíneas, até à letra “k”, que remetem para seis outros artigos do decreto-lei); no caso da pessoa colectiva aplica-se o nº3 do mesmo artigo (que contém 19 alíneas, até à letra “s”, que remetem para sete outros artigos).

Para as pessoas colectivas, procurando resumir de forma sucinta, pedem-se os seguintes elementos: projecto de contrato de sociedade ou de alteração ao contrato de sociedade; endereços e contactos dos interessados; programa de actividades, incluindo os tipos de serviços a prestar e os contratos de crédito a intermediar; identificação dos sócios e dos montantes de capital subscritos por cada um; elementos comprovativos de idoneidade e adequação dos membros do órgão de administração, dos responsáveis técnicos pela actividade de intermediário de crédito e do pessoal ao serviço (incluindo, por remissão ao art.13º do referido decreto-lei, conhecimentos sobre as características dos produtos de crédito; a legislação aplicável aos contratos de crédito; o processo de aquisição de imóveis; a avaliação das garantias habitualmente exigidas; a organização e o funcionamento dos registos de bens imóveis; o mercado do crédito em Portugal; a avaliação de solvabilidade dos consumidores; normas de ética empresarial; e noções fundamentais de economia e de finanças); descrição da estrutura orgânica das empresas interessadas; elementos comprovativos de dispositivos sólidos em matéria de governo de sociedade, incluindo uma “estrutura organizativa clara” e “procedimentos administrativos e contabilísticos”; adequação dos meios humanos, técnicos e materiais de que dispõem os interessados para o exercício da actividade de intermediário de crédito; elementos comprovativos de subscrição de seguros de responsabilidade civil profissional; descrição da implantação geográfica projectada; e projecto de contrato de vinculação a instituições de crédito se aplicável. Sobre os testes de adequação do pessoal, embora os requisitos do DL 80-C/2017 estejam em consonância com o anexo III da directiva 2014/17/UE, a regulamentação nacional é restritiva na medida em que a formação exigida ao pessoal deve ser ministrada por entidades que, no limite, têm de ser certificadas pelo BdP.

Ora, como a descrição anterior evidencia, o processo administrativo do BdP é muito mais denso do que aquele que decorre da directiva europeia. Onde a directiva europeia estipula um regime que exige o cumprimento de três requisitos essenciais dos quais dois são perfeitamente objectivos, a transposição nacional transforma-a num regime burocrático, baseado numa interpretação extensiva e excessiva da directiva, no qual se perde a objectividade.

A transposição nacional faz mais: ao onerar o processo de autorização com exigências administrativas diversas, ela favorece empresas de maior dimensão, que face às empresas de menor dimensão conseguem acomodar melhor os custos da institucionalização, o que é o oposto da filosofia preconizada na União Europeia – consubstanciada no princípio de “Think Small First” do “EU Small Business Act”.

Relativamente ao processo de autorização e registo, a directiva europeia acaba por enfocar o registo e a supervisão superveniente; já o nosso decreto-lei parece dar prioridade à autorização e à supervisão antecedente. A directiva europeia abre o mercado a todo o universo de interessados, o nosso decreto-lei conduz ao paroquialismo. A primeira defende a concorrência (ainda que, na minha opinião, de forma desnecessária); o segundo visa o seu controlo. A primeira coloca a regulamentação ao serviço da regulação; o segundo faz ao contrário e subordina a regulação à regulamentação.

Em suma, é nestes princípios que se baseia a diferença fundamental entre a minha visão sobre a regulação financeira e aquela que, creio, vigora no BdP, que é uma de regulamentação. Que o BdP tenha acedido a participar neste debate é sinal de que estará mais aberto ao mundo exterior do que talvez eu supusesse. Mas a diferença entre o que é necessário fazer pelo sistema financeiro e o que o nosso regulador/supervisor nos propõe continua a afigurar-se-me grande, para não dizer enorme. É um debate para o qual continuarei a contribuir.