Propostas de Alteração da Política Controlo de Concentrações da UE no Sentido da Criação de Campeões Europeus – Uma Espécie de Déjà-vu?

O mês de fevereiro viu serem proibidas pela Comissão Europeia (“CE”) duas transações em setores industriais, um facto merecedor de nota se considerarmos que, nos últimos dez anos, a CE emitiu mais de 3000 decisões de não oposição a concentrações entre empresas, com ou sem compromissos, e menos de uma dezena de proibições, sendo que, mais do que o interesse estatístico destas decisões, importa considerar as pouco habituais reações que estas suscitaram, no plano político.

As decisões em causa incluem a proibição da concentração entre as empresas de base alemã Wieland e Aurubis, ativas na indústria do cobre, e, de forma mais impactante, a proibição da aquisição da Alstom, uma multinacional francesa ativa na produção e comercialização de soluções para transportes, pela Siemens, um grupo económico alemão ativo nos setores da energia, saúde e infraestruturas.

A CE fundamentou a sua decisão, nos termos do enquadramento normativo aplicável, em alegadas preocupações de natureza horizontal, que se prendiam com o risco de reforço do poder de mercado, rejeitando, os compromissos oferecidos pelas partes, que envolviam desinvestimentos de alguns dos ativos em causa.

No que concerne a concentração Siemens / Alstom, para além dos elementos técnicos apresentados, as partes, bem como os respetivos governos, procuraram utilizar argumentos de política industrial, cuja popularidade parecia ter-se desvanecido, no plano da União Europeia (“UE”), nas últimas décadas, arguindo-se que a concentração era necessária para contrariar a pressão da indústria chinesa no setor do transporte ferroviário, criando, para o efeito, um campeão europeu nesta atividade, o que quer isso signifique, num mundo globalizado em que a “nacionalidade” das empresas se foi tornando, do ponto de vista económico, difusa e pouco relevante.

A alegada pressão chinesa, no entender da CE, nunca terá sido concretizada no procedimento, em termos de concorrência potencial. A comissária Verstager, assinalou que os relatos da presença chinesa neste setor eram exagerados (“we don’t see the Chinese coming. The Chinese are nowhere, not at all in Europe”), afirmando que a CE se deve focar na resolução de falhas de mercado e não na criação de eventuais campeões europeus de uma forma contrária às regras do comércio internacional.

Após a decisão de proibição no caso Siemens / Alstom, o ministro da economia e finanças francês, Bruno Le Maire – com o apoio do ministro da economia alemão Peter Altmaier – iniciou uma discussão de política industrial no âmbito da aplicação destas normas, que o Financial Times, de 12 de fevereiro, designou “the biggest shake-up of EU merger rules in 30 years”.

A chanceler Merkel expressou também dúvidas quanto à capacidade da UE para produzir operadores globais, não considerando devidamente, porventura, as diversas concentrações transfronteiriças que criaram operadores europeus muito relevantes no plano mundial aprovadas pela CE, caso da concentração, em 2017, no setor dos produtos óticos, entre o grupo italiano Luxottica e a empresa francesa Essilor.

As propostas de reforma aventadas neste âmbito incluíram uma espécie de direito do Estados-Membros a bloquearem as decisões da CE nesta sede e a implementação de mecanismos que permitissem à CE aprovar uma concentração e exigir compromissos, a posteriori, em face do impacto concreto da decisão no mercado.

Os apelos no sentido de alterar as regras de controlo de concentrações podem ser interpretados como um sinal da alteração do clima económico, com o reforço do protecionismo norte-american, a perspetiva de diminuição do crescimento na zona euro e os investimentos globais de empresas chinesas apoiadas pelo Estado, cuja estratégia e perspetivas económicas não são claras. Todavia, a reação de reputados economistas a estas iniciativas, casos de Motta e de Peitz, tem sido, em geral, um apelo de “hands off the competition law”, sendo também de repúdio, do ponto de vista político, a reação muito noticiada do primeiro-ministro português.

Do nosso ponto de vista, estas propostas remetem-nos para uma espécie de déjà-vu, desde logo do politicamente condicionado sistema de controlo de concentrações do Tratado da Comunidade Europeia do Carvão e do Aço, com Le Maire e Altmaier nos papéis de Jeanneney e Erhard, cujo estrondoso falhanço fez com que esta matéria (de controlo de concentrações entre empresas) só voltasse ao plano da UE no fim da década de 1980.

É verdade que muitos dos concorrentes globais das empresas da UE, em particular em países emergentes, se regem por enquadramentos jurídicos menos exigentes, mas a solução talvez não seja “nivelar por baixo”, mas utilizar, de forma plena e realidade dinâmica, o enquadramento normativo existente.

Por um lado, é possível que a questão das empresas apoiadas pelo Estado chinês pudesse ter sido apreciada com mais profundidade, sendo que as novas regras da UE relativamente aos limites ao investimento estrangeiro em setores estratégicos poderão, eventualmente, constituir um instrumento central neste particular.

Além disso, o papel da concorrência potencial, em que se podem encaixar as alegadas ameaças tecnológicas asiáticas, e da inovação, crucial na nova economia, muitas vezes desvalorizadas nas análises da CE e das autoridades da concorrência, como resulta, por exemplo, das críticas ao caso Bayer/Monsanto, podem também constituir uma válvula de escape de raciocínios a curto prazo.

Por fim, a falta de transparência e previsibilidade que resulta da substituição de critérios técnicos por critérios políticos desaconselharia alterações radicais ao quadro de análise de operações de concentração vigente, sobretudo na articulação de campeões europeus com a ideia de campeões nacionais, que fez escola num momento mais embrionário da integração e que ainda está, de alguma forma, presente na legislação de alguns Estados-Membros, que, à semelhança de Portugal, embora sem aplicação prática, têm prevista a ponderação, a título extraordinário, dos interesses estratégicos da economia nacional.

A necessária cautela quanto a este ponto não invalida a conclusão de que o radicalismo da sugestão de regresso a algum tipo de intervenção política neste âmbito deva ser interpretado como um sintoma, algo alarmante, da insatisfação gerada pelas recentes decisões de controlo de concentrações no meio empresarial e político. Esta insatisfação deve ser motivo de reflexão para as autoridades nacionais e da UE, sendo que em lugar de um regresso ao passado, importará evoluir no que concerne a análise do impacto na concorrência do alargamento das opções dos consumidores, dos mercados geográficos, do reforço da capacidade de investimento, da rápida obsolescência da oferta, não só nos setores industriais, mas também nas telecomunicações, media, publicidade e, inclusivamente, nos mercados de retalho, cuja base geográfica nacional e a aparente desnecessidade de consolidação têm, crescentemente, sido postas em causa.