Um orçamento do Estado e para o Estado

Ao longo da última semana surgiram dezenas ou até centenas de notícias detalhando as medidas dirigidas ao setor privado que estavam para vir no orçamento para 2020. A julgar pelo seu número, e pela insistência do governo em passar a mensagem de que não há espaço para aumentos salariais da função pública, pareceria que teríamos finalmente um orçamento preocupado com a economia e com o longo prazo.

Ora, quando se olha para os números, que não mentem (tanto) como os anúncios e a propaganda, tem-se a noção que mais uma vez o Orçamento do Estado serve principalmente o Estado, e mais concretamente, quem para ele trabalha. Tal como no passado, a maioria das medidas orçamentais destinam-se à função pública (80%) e, se a execução for tal como nos últimos quatro anos, esta proporção poderá ser ainda maior.

Mas nem tudo é mau. Este orçamento é feito com base em estimativas macroeconómicas relativamente realistas e continua a apontar para uma continuação da redução do défice e da dívida, ainda que mais uma vez praticamente só à boleia de uma boa conjuntura económica. Parece pouco, mas como bem sabemos, nem sempre foi assim, pelo que continua a ser importante elogiar esta escolha.

Começando pelos pontos positivos

O cenário macroeconómico é relativamente realista. Podemos discutir se o crescimento irá desapontar em algumas décimas (um crescimento de 1,7% como espera o Banco de Portugal em vez dos 1,9% esperados pelas finanças), principalmente por via das exportações. Ainda assim, mesmo que haja alguma surpresa externa, esta terá um impacto reduzido no orçamento. Alguns dos orçamentos de Mário Centeno e da sua equipa até eram relativamente conservadores no que diz respeito ao desemprego e crescimento e continham sempre alguma margem. Este não vai tão longe, mas não é irrealista, como aliás reconhece o Conselho das Finanças Públicas no seu parecer.

Continua a trajetória de redução do défice nominal e da divida publica. Ainda que as medidas não sejam as melhores, e tendo em conta que o ajustamento é feito numa conjuntura altamente favorável, é de saudar a prioridade dada a uma continuação da melhoria do saldo orçamental para o famoso superavit de 0.2% do PIB, e do saldo primário para um valor acima de 3% do PIB. A dívida continua assim a descer, desta feita para 116% do PIB, já quase 15 pontos abaixo do máximo atingido há 3 anos, permitindo encurtar a distancia para a média da área do Euro e satisfazendo não só o mercado e as agências de rating, mas também a Comissão Europeia.

No entanto, o ajustamento estrutural é, tal como em 2019, inexistente. A redução do défice e as medidas expansionistas são financiadas pelo ciclo económico e por uma redução do pagamento de juros. No relatório o governo estima o ajustamento estrutural em 0.1% do PIB, mas parece ser um erro já que somando as diferentes parcelas se chega a uma variação de 0%. Será que vem aí mais uma errata para evitar um reparo da Comissão?

Mas mesmo sem ajustamento estrutural, é importante elogiar a manutenção do rumo. Como bem sabemos, infelizmente, num passado não muito distante, nem sempre foi assim. E mesmo agora, com o crescente coro de insatisfeitos com o excedente orçamental, quer à esquerda, quer à direita, vemos que nem todos entenderam ainda a mensagem de que a consolidação orçamental não terminou apenas porque Portugal atingiu um défice abaixo dos 3% do PIB. Apenas mudou de ritmo.

No entanto, estes dois pontos positivos, são compensados por um ponto bastante negativo: há demasiado Estado no Orçamento.

Por muitas noticias com medidas que foram sendo passadas para a imprensa e mesmo que o governo tenha incluído no novo site dedicado ao OE que as suas prioridades são mais investimento, melhor conhecimento, maior rendimento e melhores serviços públicos, os números ou mais concretamente a tabela da pagina 62 do relatório do OE são claros: a prioridade de facto passa por maiores rendimentos, mas para a função pública.

As medidas expansionistas de politica orçamental são praticamente todas do lado da despesa (88%) e principalmente destinadas a aumentos salariais da função pública (80%), principalmente por via da reposição de carreiras. Das medidas orçamentais apresentadas para 2020, 80% (780 milhões de euros ou 0.36% do PIB) dizem respeito às atualizações salariais e de carreiras da função pública já aprovadas em anos anteriores e apenas 20% (73 milhões de euros) estão dedicados a reduções de impostos, entre empresas e famílias, sendo que são praticamente compensados por um aumento de 50 milhões de euros dos impostos indiretos. Ou seja, mesmo depois de tantos anúncios, na prática, a única medida orçamental é: mais salários (na função pública).

Principais medidas de política orçamental em 2019 e 2020

Fonte: relatório do OE 2020, cálculos próprios

E ainda que o governo prometa mais uma vez que este é o orçamento da aposta no investimento público que deverá agora crescer 22%, sabemos que o passado recente aponta noutra direção. Ao longo dos últimos quatro anos, a execução orçamental do Ministro Mário tem levado a um saldo melhor do que o esperado pelo Professor Centeno (algo bastante positivo), mas ainda assim com mais custos com o pessoal (ainda que com desvios cada vez menores) e à custa de menos investimento, mais impostos e menos juros (este último ponto algo que não depende das medidas do governo e constantemente sobrestimado para dar uma maior margem…).

Diferença entre a execução orçamental e o orçamentado (2016-2019)

Fonte: Conselho de Finanças Públicas, Relatório do OE 2020 e cálculos próprios

Ou seja, se este Orçamento é logo à partida no papel um orçamento feito para o Estado, a execução deverá sê-lo ainda mais. Ainda assim, veremos se a aparente redução do brilho de Mário Centeno em favor de outros ministros não levará a uma execução diferente ao longo do próximo ano….

Concluindo

Mário Centeno apresentou mais um orçamento com um cenário macro relativamente realista e que mantém uma redução do défice nominal e da dívida praticamente sustentados numa conjuntura favorável. Podia e devia ir mais longe, mas podia ser bem pior tendo em conta o passado recente e as vozes (de esquerda e de direita) que se vão levantando contra o superavit.

No entanto, este orçamento tem demasiado Estado. A pouca margem existente é praticamente toda consumida com aumentos salariais e reposição de carreiras da função pública (já previamente acordadas). Para manter estas taxas de crescimento económico e aspirar a mais, Portugal precisa de outras medidas direcionadas ao setor privado e não de mais despesa com salários no estado.

Portugal precisa de mais investimento, público e privado. Mais uma vez, o Governo promete, mas o passado recente está cheio de promessas de investimento por cumprir. Em 2020, tal como escrevi há um ano sobre 2019: Orçamento ainda não rima com investimento.