Os pagamentos por conta em IRC em ano de Covid: Uma receita falsa ou uma falsa receita

A permanente necessidade do afluxo regular de receitas aos cofres do Estado, no que respeita aos impostos diretos, antes da reforma fiscal de 1989, era satisfeita pela repartição temporal do pagamento dos impostos cedulares. A tributação unitária do rendimento vinha, nesse campo, colocar questões novas. Apenas dois impostos (IRS e IRC) a terem um único pagamento anual, fosse por autoliquidação, fosse por heteroliquidação, não respondiam adequadamente àquele desiderato.

No IRS, a questão foi fundamentalmente resolvida mediante a retenção na fonte, justificada por várias razões. Alargada a limites nunca antes vistos, a retenção na fonte a título de IRS provocou a surpresa internacional. O Adido Económico da Embaixada Francesa em Portugal chegou a perguntar, em reunião onde estive presente, como é que Portugal tinha levado a retenção na fonte tão longe sem que tivesse havido uma revolta popular – o que certamente aconteceria no seu País se, então, o Governo francês, e já com um imposto pessoal sobre o rendimento em vigor, tomasse idêntica medida. A eficácia dessa medida, entre nós, exprime-se no facto de cerca de 90% do IRS devido, ser pago por retenção na fonte.

Deste modo, o IRS contribui para o afluxo regular de receitas aos cofres do Estado. A retenção na fonte funciona como uma espécie de “garantia” (não vai aqui discutir-se a natureza jurídica dos pagamentos antecipados de um imposto cujo facto tributário ainda não ocorreu e que, na pureza dos conceitos, ainda não são uma dívida certa, líquida e exigível) sobre a dívida final de imposto. Proporciona aos próprios contribuintes o pagamento faseado do imposto ao longo do ano. Fá-lo “sem se dar conta”, entrando aqui o denominado “efeito anestesiante”. Apesar de tudo, a retenção incide sobre rendimento efetivo.

E de tal modo a retenção tem sido deturpada que, quando é liquidado o imposto devido, a regra é a devolução do excesso pago, o tão conhecido, desejado e, parece, até amado reembolso. Em 2019, com referência a 2018, foram devolvidos mais de três mil milhões de euros e num momento em que o Estado já tinha na sua posse mais seis meses de adiantamento. Há aqui um rollover a que os economistas talvez devessem prestar um pouco de atenção. Eu tenho-lhe chamado imposto oculto, que os sujeitos passivos de IRS pagam à margem da Constituição e da Lei. Os reembolsos, cuja festa agora se iniciou relativamente a 2019, não serão de menor montante, prevejo eu, contra as otimistas previsões oficiais.

Num momento em que já vai havendo um reconhecimento generalizado da senilidade da reforma da tributação do rendimento de 1989, o que é natural face aos trinta anos de vida que leva, agravados pela estonteante evolução tecnológica a que assistimos neste mesmo período, o principal obstáculo a uma nova Reforma do IRS, querendo com isso dizer uma alteração radical do modelo de tributação do rendimento pessoal e não remendos como os que o têm tornado uma manta de retalhos, é, do meu ponto de vista, o constrangimento financeiro: o orçamento português não suporta num ano um corte de receita que pode situar-se nos seis mil milhões de euros: os 3 mil milhões que tem de devolver, acrescidos de 3 mil milhões que não receberia por óbvia decorrência do adequado acerto quantitativo da retenção.

Mas hoje o tema é o IRC. E os pagamentos por conta que, desde a origem, nele foram consagrados e têm hoje assento no artigo 90.º. O PEC, essa excrescência cuja natureza jurídica tributária ainda é mais opaca, não vem agora ao caso. Pois bem, os pagamentos por conta, no IRC, foram criados exatamente com o mesmo objetivo da retenção na fonte no IRS: satisfazer a necessidade de regular afluxo de receitas aos cofres do Estado. No IRC a retenção na fonte tem alguma expressão (valor na ordem dos 800 milhões de euros, segundo a Conta Geral o Estado de 2016, a última que a refere). No entanto, para uma receita líquida global que se tem situado, em média, no limiar dos 6 mil milhões de euros, o montante da retenção na fonte em IRC não desempenharia satisfatoriamente o papel de abastecedor regular de receitas dos cofres do Estado.

Foi, pois, introduzida, no Código do IRC, “boa receita” do regime dos pagamentos por conta, então no seu artigo 82.º: seriam três, cada um de 25% do imposto liquidado com referência ao ano anterior, deduzido da retenção na fonte. Isto é, far-se-ia um pagamento antecipado total de 75% do IRC relativo ao ano anterior, por conta do imposto que viesse a ser apurado com referência ao ano em que ocorria o próprio pagamento. A percentagem, hoje, pode atingir 95% e a obrigatoriedade de efetuar pagamentos por conta passou de um (o primeiro) para dois, apenas se admitindo a limitação ao terceiro. A estruturante distinção entre retenção na fonte e pagamentos por conta reside no facto de aquela, como se referiu, incidir sobre rendimento efetivo e os pagamentos por conta terem por base uma matéria coletável presumida.

Os dados orçamentais relativos a 2019, embora provisórios, indicam que a receita do IRC atingiu os 6.325 milhões e euros, a que deve acrescer-se, para efeitos de receita bruta (e apuramento dos pagamentos por conta), o reembolso efetuado no mesmo exercício e que atingiu os 1.387 milhões de euros. Infelizmente, não existem dados orçamentais sobre o montante dos pagamentos por conta que anualmente são feitos. No entanto, podemos extrapolar um montante que rondará os cinco mil milhões de euros de pagamentos por conta a efetuar em 2020, montante do qual apenas estariam 1.666 milhões na disponibilidade dos sujeitos passivos fazerem ou limitarem.

A situação que a economia vive com a pandemia em curso tem uma repercussão ainda insuscetível de ser estimada nesta altura. Quer pelos efeitos diretos já provocados, quer por aqueles que resultarem das medidas de proteção que vierem a ser adotadas. No entanto, as empresas, relativamente aos pagamentos por conta, se não houver qualquer medida que os atenue, ou mesmo dispense, têm um cenário muito claro já pela frente. E uma espada da Dâmocles em cima das suas cabeças, que é a coima legalmente estabelecida, embora de legalidade duvidosa, para a infração em que foi cominada a sua falta de pagamento.

Com efeito, quando a excrescência do PEC foi criada (1998, com autorização legislativa no OE para 1997), o receio de que os contribuintes os não efetuassem levou o legislador a fixar uma coima pesada para o incumprimento. Sucede que a inabilidade legislativa levou a que, em 1997, ainda no então artigo 29.º do RJIFNA, fosse aditada, ao seu n.º 6, a al. f), de harmonia com a qual se considerava equivalente a falta de entrega de prestação tributária, para efeitos contraordenacionais, “a falta de pagamento, total ou parcial, da prestação tributária devida a título de pagamento por conta do imposto devido a final”. Isto é, punia-se o que o que era suposto não ser punido (o incumprimento dos pagamentos por conta), que tinha uma compensação financeira no Código, não eliminada, consistente em juros compensatórios. E não se punia o que era suposto punir-se (o incumprimento do pagamento especial por conta que, entre características de “coleta mínima” e “coleta por conta”, tendia mais para a primeira espécie do que para a segunda).

Esta mal-amanhada previsão normativa apenas terá sido objeto de alteração em 2001, com o RGIT. Porém, o legislador em vez de emendar a mão, meteu tudo no meso saco. De facto, limitou-se a acrescentar, “esclarecendo”, a expressão “incluindo as situações de pagamento especial por conta”. Assim se penalizou o não pagamento de um imposto direto, o que até então jamais se vira. O não pagamento de um imposto direto é cobrado em execução fiscal e aí tem a sanção acessória punitiva dos juros de mora. A sanção é desencorajadora do incumprimento: o valor da coima varia entre o valor da prestação em falta e o seu dobro, a não ser que o decisor seja complacente e considere a infração praticada a título de negligência, caso em que os limites se fixam entre 15% e metade do imposto em falta.

Descrito o quadro legal, parece razoável supor-se, como é opinião generalizada, que a presente situação vai refletir-se, em maior ou menor grau, nos resultados empresariais do exercício de 2020. Com caráter de generalidade, a pandemia interferiu na “estabilidade que caracteriza, de um modo geral, as atividades comerciais, industriais e agrícolas”, argumento com que se justificava o regime dos pagamentos por conta no Código do IRC, Comentado e Anotado, da DGCI (1990). O que implica, em nosso entender, a imperativa adoção de medidas legislativas visando ou pura e simplesmente suspender os pagamentos por conta a efetuar em 2020 ou a flexibilizá-los como insistentemente vem sendo pedido. Uma das medidas a adotar não pode deixar de ser a inaplicabilidade da coima prevista para o seu não pagamento.

Certo é que, se nada for feito, a maior parte da receita de IRC que for contabilizada na Conta Geral do Estado relativa a 2020 é uma receita falsa. E os reembolsos de IRC, em 2021, aumentarão exponencialmente.