Um orçamento de contingência, negociado (e executado) em calamidade?

Este Orçamento do Estado seria sempre um exercício difícil. Preparar um orçamento para um ano eleitoral não é fácil para nenhum ministro das Finanças, fazê-lo com um elevado nível de dívida, num Governo minoritário, tendo de acomodar várias medidas de aumento de despesa primária (como salários) que já vêm de trás, ainda menos. Juntar a todo isto a maior recessão em décadas e o combate a uma pandemia tornam essa tarefa quase impossível.

Quando foi entregue na segunda-feira, o Orçamento já parecia relativamente otimista, tendo em conta a evolução recente da economia, e pouco “generoso” no apoio a economia. Com a passagem a estado de calamidade em Portugal e com novas restrições anunciadas um pouco por toda a Europa nos últimos dias, este orçamento parece ainda mais afastado da realidade e dos apoios que serão necessários nos próximos meses. Tal como o orçamento suplementar, que deixou de o ser ainda antes da aprovação, também este orçamento para 2021 deixou de valer, menos de uma semana depois de ser apresentado. Um orçamento de contingência não serve para uma calamidade.

O primeiro passo para avaliar a politica orçamental passa por ver se é ou não expansionista face à situação económica. Assim, deve-se ter em conta a variação do saldo primário estrutural — um palavrão em ‘economês’ que, basicamente, mede se a política orçamental adiciona ou não ao crescimento em função da variação do défice excluindo os juros e tudo o que não é permanente nem relacionado com ciclo económico — face ao hiato do produto -– outro palavrão que indica se a economia está a utilizar todos os seus recursos, estando o PIB acima ou abaixo do seu potencial.

Conforme se vê no gráfico, depois de uma política restritiva durante a vigência do memorando com a troika, a política orçamental em Portugal tem sido relativamente neutra desde 2016 (muito ajudada pela política monetária do BCE através dos dividendos do Banco de Portugal).

Política orçamental em Portugal 2011-2021

_{Fonte: Ameco, Orçamento do Estado para 2021 e cálculos próprios}

Ora, para 2021, por muito surpreendente que possa parecer, tendo em conta a colossal crise em que ainda nos encontramos, o orçamento prevê uma política orçamental praticamente neutra. O saldo primário estrutural apenas diminui 0.1 pontos percentuais, para um ligeiro défice de 0.2% do PIB. Comparando com a política orçamental ao longo dos últimos 10 anos, vemos que o plano do Governo é ser tão expansionista como em… 2016, quando a economia crescia pelo terceiro ano consecutivo!

É certo que o orçamento prevê perto de 1.7% do PIB em medidas expansionistas. No entanto, de acordo com o relatório do OE, mais de metade (0.9%) correspondem a compromissos dos orçamentos anteriores como os aumentos de salários na função pública e “apenas” 0.8% são de facto novas medidas, mas maioritariamente temporárias. A pandemia será temporária, mas não se sabe ainda a sua duração, daí que o valor e o prazo destes estímulos deveria ser maior.

Este orçamento, ao tentar agradar a várias tendências e a vários partidos, tenta chegar a todos os lados ao mesmo tempo, e o resultado global ressente-se disso. Medidas como o novo lay-off ou o novo complemento social estão certas, e até a redução da retenção na fonte do IRS, que ainda que não seja um corte de imposto, ajuda na liquidez das famílias e assim pode reduzir a poupança e melhorar o consumo.

A devolução do IVA também é positiva, assim como a redução do IVA da eletricidade (esta sim, permanente). Qual o problema, então? Pecam por escassas porque há outras medidas e promessas a outros partidos ou a facões dentro do Governo que retiram a margem para um maior impacto no rendimento disponível e na liquidez das famílias e empresas. A título de exemplo, a TAP (1.200 milhões de euros) custará este ano praticamente o dobro do investimento em “projetos estruturantes”, como hospitais, escolas, transportes públicos ou ferrovia, e custará para o ano (500 milhões), mais do que o estimado para o novo complemento social (entre 400 e 450 milhões).

Existem também riscos não negligenciáveis no cenário macro. O Governo espera uma recuperação que, ainda que seja mais um U do que um V, não considera novas recaídas devido à pandemia. Ora, se há algo que as últimas semanas têm vindo a demonstrar é que, da sopa de letras, o mais provável acabe por ser o W, com uma nova quebra da atividade no último trimestre de 2020, com reflexo ainda no início de 2021.

O impacto orçamental destes riscos é mais reduzido do que o normal, já que, tal como aponta o Conselho das Finanças Publicas, as estimativas relativas ao consumo privado (principal contribuinte para a receita fiscal) são relativamente conservadoras, mas ainda assim, podem ser bastante elevados se tivermos em conta o que se passou na primeira metade do ano. E o Governo até já foi surpreendido em julho com o orçamento suplementar – não só com o que esperava para 2020, com a queda do PIB a passar de 6,3% para 8,5% e o défice estimado a passar dos 6.3% do PIB incluídos no documento para 7% ainda durante a discussão no Parlamento, mas também com o que já incluía das previsões de 2021, onde apontava para uma redução do défice para menos de 3% do PIB….

Desta feita, provavelmente para evitar um orçamento suplementar logo no início do ano, o Orçamento tem uma espécie de plano B. João Leão inclui na proposta de lei uma norma que permitirá ao Governo aumentar a despesa relacionada com a pandemia, embora não seja claro se essa norma inclui também os custos com apoio ao emprego. Mas não seria melhor revelar já qual o plano B, agora que as medidas restritivas voltam a aumentar, não só em Portugal mas um pouco por toda a Europa, e assim reduzir a incerteza das famílias e das empresas?

Se há algo que a experiência do primeiro semestre provou, e foi confirmado pelos últimos estudos do FMI é que existe uma falsa escolha entre saúde e economia e que mesmo sem confinamentos tão agressivos (como no caso da Suécia), as quedas da atividade serão sempre bastante severas, caso não haja confiança…

Variação do PIB e nível de restritividade das medidas de saúde pública

_{Fonte: Eurostat, Universidade de Oxford e cálculos próprios}

Portugal tem conseguido passar entre os pingos da chuva: Com o terceiro maior rácio de dívida pública da área do euro, precisa de mostrar que controlará a dívida depois da crise. No entanto, a crise ainda não acabou, e esperar que a dívida pública atinja já os 130% do PIB em 2021, à custa de uma política orçamental neutra em plena crise, é rápido demais.

Retirar os apoios à economia rápido, e ainda sem a grande maioria dos fundos da bazuca europeia estarem disponíveis, pode levar a uma recessão mais profunda ou uma saída mais lenta da crise, o que terá efeitos contraproducentes até para a própria redução futura da dívida. Tal como até o FMI aponta no seu relatório “Fiscal Monitor” publicado esta semana, os países com dívida abaixo de 140% do PIB, devem usar as baixas taxas de juro para garantir uma saída ordenada da crise, apostando ainda num apoio orçamental ao longo dos próximos anos para colmatar os efeitos duradouros desta recessão.

Assim, se os orçamentos de 2016 ate 2019 eram feitos para a esquerda, mas executados para Bruxelas e para os mercados, parece que este orçamento foi desenhado para descansar os mercados, num estado de contingência, mas será provavelmente negociado no Parlamento, e depois executado, em estado de calamidade, com uma grande derrapagem do défice.

Portugal tem obrigatoriamente de continuar a reduzir a sua dívida, mas não a este ritmo, já em 2021. Com tantas incertezas relacionadas com a pandemia e o seu impacto na atividade económica, faz muito pouco sentido querer ser tão ambicioso no orçamento para, depois, desiludir na execução. Não será melhor corrigir o orçamento ainda este ano do que ter que o retificar (ou “suplementar”) logo no inicio de 2021?