A UTAO, o CFP e a transparência das contas públicas

A transparência orçamental consiste em disponibilizar ao público em geral, com acesso fácil, a informação fiável, completa, compreensível e comparável internacionalmente.

Na semana passada, o Ricardo Arroja, aqui no ECO, abordou este tema com um excelente artigo que recomendo vivamente. Mas o tema é bastante relevante, e sem repetir o que o Ricardo já escreveu, creio que há espaço para mais reflexão sobre o mesmo.

Desde 2007 que o Parlamento dispõe de uma unidade técnica em matéria orçamental, a UTAO (Unidade Técnica de Apoio Orçamental). Apesar de ser uma recomendação de boas práticas por parte de várias entidades internacionais como a OCDE e o FMI, Portugal foi dos últimos países a criar uma unidade deste género. Mas não se julgue que o processo foi fácil. Quem ler os relatórios da UTAO do período 2007-2009 verá que o acesso aos dados foi limitado e que muita informação necessária não foi disponibilizada.

Quando ingressei na UTAO, no início de 2010, as coisas tinham melhorado um pouco. Pouco tempo depois da minha entrada a equipa foi alargada (de 3 para 5 membros) e o acesso à informação foi melhorado. Contudo, ainda existiam muitas limitações. Só mais tarde, em 2012, já depois da minha saída para o Ph.D, a equipa ganhou mais dimensão (8 elementos) e um acesso muito amplo à informação. A UTAO hoje já não trabalha apenas com os dados que são publicados, tendo acesso a informação mais restrita.

Também em 2012 foi criado o Conselho de Finanças Públicas (CFP), (o CFP passou a constar da Lei de Enquadramento Orçamental na sua 5ª revisão, em 2011). A sua missão é proceder a uma avaliação independente sobre a coerência e o cumprimento dos objetivos definidos e a sustentabilidade das finanças públicas, promovendo a sua transparência.

É verdade que passámos em poucos anos de ausência de entidades técnicas de acompanhamento e avaliação das contas públicas para duas entidades. Mas elas têm natureza diferente. A UTAO visa apoiar o trabalho dos deputados (e se eles precisam…). O CFP insere-se não apenas nas melhores práticas, mas também numa imposição Europeia. Com a assinatura do “two-pack”, o regulamento 473/2013 impõe que cada país tenha um organismo independente desta natureza.

O CFP tem, assim, a função de fiscalizar o cumprimento das regras orçamentais, acompanhar eventuais mecanismos de correção de défices excessivos, avaliar se a correção orçamental está a decorrer de acordo com as regras Europeias e o plano aprovado entre o governo e Bruxelas, apoiando a credibilidade e a transparência do mecanismo de correção.

Além disso, avalia as condições que permitem um desvio temporário do objetivo orçamental de médio prazo ou da trajetória de ajustamento a esse objetivo desde que tal desvio não ponha em causa a sustentabilidade orçamental a médio prazo. Também tem a responsabilidade de emitir um parecer sobre as previsões macroeconómicas do OE e do Programa de Estabilidade.

No entanto, não devemos esperar que o CFP recomende ou aplique medidas de correção dos défices, mas tão-somente a identificação do problema. O objetivo do CFP deverá ser o de sinalizar os desvios e derrapagens, ainda no decurso da execução orçamental, procurando assim inverter o caminho e alcançar os objetivos.

A correção de problemas orçamentais é sempre competência dos atores políticos, seguindo as suas opções políticas, dentro do quadro técnico. É ao poder político que assiste a legitimidade democrática de fazer escolhas. O que se exige é que esse processo de tomada de decisão seja transparente.

Podemos definir que transparência orçamental consiste em disponibilizar (com acesso fácil) ao público em geral a informação (fiável, completa, atualizada, compreensível e comparável internacionalmente) respeitante à estrutura e funções do Estado, às intenções da política orçamental, às contas públicas e às projeções. Isso permite avaliar com precisão a posição financeira do Estado, bem como os verdadeiros custos e benefícios das atividades do setor público, incluindo as suas consequências económicas e sociais, presentes e futuras.

Vem isto a propósito das notícias das últimas semanas, relativamente a dois estudos da UTAO, que vieram trazer alguma luz sobre os custos de duas medidas tomadas pelo Governo. A reavaliação dos ativos para efeitos fiscais e a alteração das condições do empréstimo ao Fundo de Resolução por causa do BES.

No primeiro caso, a informação da UTAO permitiu não apenas avaliar o custo da medida, como também o seu potencial benefício. E ficámos a saber que toda a argumentação por detrás da medida cai por terra.

Recorde-se que no OE/2016 o argumento era que ia permitir às empresas reavaliarem os ativos e melhorarem o seu balanço, com efeitos positivos na sua capitalização e acesso ao crédito. Ficámos a saber que este benefício foi capturado por meia dúzia de grandes empresas, com a EDP e a GALP à cabeça. Nada que não tivesse sido alertado na altura.

Além de ser visível o pouco impacto que a medida teria na esmagadora maioria das empresas, era também notório que se tratava de uma “engenharia” orçamental para maquilhar as contas. Encaixar mais 200 M€ para ajudar ao “milagre” orçamental de 2016, e deixar a fatura para depois de 2018. Na prática, emissão de dívida. Custo final? Um custo de financiamento do Estado a 15% a 3-4 anos, quando o custo da dívida pública nessa maturidade ronda os 1%.

Quanto ao empréstimo do Fundo de Resolução, o problema é de outra natureza. Não ponho particularmente em causa que era necessário alterar o prazo de reembolso. Ninguém de bom senso acharia que os bancos iam durante o ano de 2016 ou de 2017, pagar ao Fundo os 3.9 mil M€ necessários para este liquidar a dívida ao Tesouro.

Importa também esclarecer que o Fundo de Resolução consolida no perímetro das contas públicas (ou seja, conta para o défice e a dívida pública). Desta forma, a injeção de capital no BES, em 2014, foi ao défice (e consequentemente à dívida pública).

Desta forma, os fluxos financeiros entre o Tesouro e o Fundo de Resolução, decorrentes deste empréstimo, não têm impacto no défice em contas nacionais. Apenas o montante que o Fundo de Resolução recebe de contribuições dos bancos é que tem impacto no défice. Naturalmente, perdas de valor do fundo afetam o défice, mas se de facto a responsabilidade final for das instituições financeiras, esse é um efeito temporário.

Como é evidente para qualquer aluno do 1º ano de Finanças, a alteração de condições do empréstimo tem naturalmente reflexos financeiros. A alteração consistiu que o empréstimo do fundo não será pago ao Estado em 2017, mas apenas, na sua totalidade, em 2046. Se não houvesse uma taxa de juro associada a este diferimento, a perda de valor seria muito significativa. A uma taxa de desconto de 4% (que é neste momento a taxa de referência do mercado para dívida pública portuguesa a mais de 20 anos), os 3.9 mil M€ reembolsados apenas em 2046 valeriam hoje 1,2 mil M€.

Naturalmente, o Fundo paga uma taxa de juro ao Estado por este empréstimo. Aqui é que reside a diferença que a UTAO estima, de forma conservadora, em 630 M€. No novo acordo, entre 2017 e 2021 a taxa de juro é de 2% e após 2021 (até 2046) a taxa de juro será a do curso de financiamento da República na maturidade de 5 anos. É aqui que reside a “perda” se lhe quisermos chamar assim. O que é que a UTAO calculou?
A UTAO calculou o Valor Atual Líquido (VAL) quer dos juros que serão pagos até 2046 quer da amortização em 2046.

Ou seja, a UTAO assumiu que a partir de 2021 o empréstimo pagará 2% de juros (que é o custo de financiamento da República a 5 anos) e depois calculou o VAL usando diferentes taxas de desconto (2%, 3% e 4%). E com isso chegou ao resultado que com uma taxa de desconto de 3% o VAL é negativo em 630 M€. Ou seja, o valor hoje dos juros a receber a 2% mais a amortização dos 3.9 mil M€ em 2046 não é de 3.9 mil M€ (o valor que foi concedido de empréstimo), mas apenas de cerca de 3.3 mil M€. E se usarmos a taxa de desconto de 4% o VAL é negativo em 1.2 mil M€.

Mas porque se chega a este valor? Por um motivo simples: o empréstimo é remunerado a uma taxa a 5 anos, mas a operação em 2021 é a 25 anos (até 2046). Ora, as taxas de juro, por regra, são mais elevadas em períodos mais longos (diz-se que a curva da yield [rendimento] tem um declive positivo). A razão é simples de perceber: é mais arriscado emprestar a 20 anos do que a 2 anos. A 20 anos apenas podemos contar com incerteza.

Isso significa que este empréstimo terá durante grande parte da sua maturidade uma taxa de juro abaixo daquilo que é o custo de financiamento da República para o período do empréstimo. É daí que vem o tal Valor Atualizado Negativo (VAL), ou seja, que hoje aquele empréstimo naquelas condições vale menos que os 3.9 mil M€ que foram emprestados.

Mas, afinal, houve “borla” de 630 M€ aos bancos? Como vimos, o Fundo de Resolução é uma entidade na esfera do Estado e as contribuições da banca para o fundo dependem de uma lei que é definida pelo Parlamento. Contudo, os bancos são os responsáveis por pagar os 3.9 mil M€ e os respetivos juros. Logo, se a taxa de juro não fosse 2%, mas, alinhada com o custo de financiamento da República, de 3% (ou 4%), os bancos teriam de suportar um encargo maior, sob pena de o fundo apresentar perdas.

Ou seja, uma taxa de juro maior, em linha com o verdadeiro custo de financiamento do Estado, obrigaria no futuro a maiores contribuições da banca para o fundo. Nesse sentido, podemos afirmar que este VAL negativo é um “ganho” para os bancos no longo prazo.

Mais uma vez, não me choca particularmente a alteração de condições. O que me choca é a falta de transparência das decisões que são tomadas. E que o ministro das Finanças, quando confrontado, no Parlamento, com o pedido do VAL do empréstimo não tenha esclarecido os portugueses.

Uma carta aos nossos leitores

Vivemos tempos indescritíveis, sem paralelo, e isso é, em si mesmo, uma expressão do que se exige hoje aos jornalistas que têm um papel essencial a informar os leitores. Se os médicos são a primeira frente de batalha, os que recebem aqueles que são contaminados por este vírus, os jornalistas, o jornalismo é o outro lado, o que tem de contribuir para que menos pessoas precisem desses médicos. É esse um dos papéis que nos é exigido, sem quarentenas, mas à distância, com o mesmo rigor de sempre.

Aqui, no ECO, estamos a trabalhar 24 horas vezes 24 horas para garantir que os nossos leitores têm acesso a informação credível, rigorosa, tempestiva, útil à decisão. Para garantir que os milhares de novos leitores que, nas duas últimas semanas, visitaram o ECO escolham por cá ficar. Estamos em regime de teletrabalho, claro, mas com muita comunicação, talvez mais do que nunca nestes pouco mais de três anos de história.

  • Acompanhamos a cobertura da atualidade, porque tudo é economia.
  • Escrevemos Reportagens e Especiais sobre os planos económicos e as consequências desta crise para empresas e trabalhadores.
  • Abrimos um consultório de perguntas e respostas sobre as mudanças na lei, em parceria com escritórios de advogados. Contamos histórias sobre as empresas que estão a mudar de negócio para ajudar o país
  • Escrutinamos o que o Governo está a fazer, exigimos respostas, saímos da cadeira (onde quer que ele esteja) ou usamos os ecrãs das plataformas que nos permitem questionar à distância.

O que queremos fazer? O que dissemos que faríamos no nosso manifesto editorial

  • O ECO é um jornal económico online para os empresários e gestores, para investidores, para os trabalhadores que defendem as empresas como centros de criação de riqueza, para os estudantes que estão a chegar ao mercado de trabalho, para os novos líderes.

No momento em que uma pandemia se transforma numa crise económica sem precedentes, provavelmente desde a segunda guerra mundial, a função do ECO e dos seus jornalistas é ainda mais crítica. E num mundo de redes sociais e de cadeias de mensagens falsas – não são fake news, porque não são news --, a responsabilidade dos jornalistas é imensa. Não a recusaremos.

No entanto, o jornalismo não é imune à crise económica em que, na verdade, o setor já estava. A comunicação social já vive há anos afetada por várias crises – pela mudança de hábitos de consumo, pela transformação digital, também por erros próprios que importa não esconder. Agora, somar-se-ão outros fatores de pressão que põem em causa a capacidade do jornalismo de fazer o seu papel. Os leitores parecem ter redescoberto que as notícias existem nos jornais, as redes sociais são outra coisa, têm outra função, não (nos) substituem. Mas os meios vão conseguir estar à altura dessa redescoberta?

É por isso que precisamos de si, caro leitor. Que nos visite. Que partilhe as nossas notícias, que comente, que sugira, que critique quando for caso disso. O ECO tem (ainda) um modelo de acesso livre, não gratuito porque o jornalismo custa dinheiro, investimento, e alguém o paga. No nosso caso, são desde logo os acionistas que, desde o primeiro dia, acreditaram no projeto que lhes foi apresentado. E acreditaram e acreditam na função do jornalismo independente. E os parceiros anunciantes que também acreditam no ECO, na sua credibilidade. As equipas do ECO, a editorial, a comercial, os novos negócios, a de desenvolvimento digital e multimédia estão a fazer a sua parte. Mas vamos precisar também de si, caro leitor, para garantir que o ECO é económica e financeiramente sustentável e independente, condições para continuar a fazer jornalismo de qualidade.

Em breve, passaremos ao modelo ‘freemium’, isto é, com notícias de acesso livre e outras exclusivas para assinantes. Comprometemo-nos a partilhar, logo que possível, os termos e as condições desta evolução, da carta de compromisso que lhe vamos apresentar. Esta é uma carta de apresentação, o convite para ser assinante do ECO vai seguir nas próximas semanas. Precisamos de si.

António Costa

Publisher do ECO

Comentários ({{ total }})

A UTAO, o CFP e a transparência das contas públicas

Respostas a {{ screenParentAuthor }} ({{ totalReplies }})

{{ noCommentsLabel }}

Ainda ninguém comentou este artigo.

Promova a discussão dando a sua opinião