O G7 e a opacidade dos impostospremium

Os argumentos a favor da harmonização fiscal são vários. Contudo, resultam de percepções erradas motivadas pela opacidade do sistema fiscal, de falhas de governo e de visões simplistas da realidade.

A harmonização de taxas proposta pelo G7 resulta da opacidade dos sistemas fiscais que geram percepções enganadoras sobre quem paga impostos e “premeia” o oportunismo anti-mercado. E é uma limitação da liberdade das populações que “promove” as graves falhas de governo que se multiplicam nos países desenvolvidos, afastando ainda mais os contribuintes do controlo sobre a aplicação do seu dinheiro. Por estes motivos, não é bem vinda.

Os ministros das finanças e governadores dos bancos centrais do G7 anunciaram que se comprometiam com a harmonização de uma taxa mínima de imposto de 15% a ser paga pelas grandes empresas multinacionais. Houve logo quem rejubilasse com este “acordo histórico“. A comunicação social também rejubilou alegremente, sempre disposta a apoiar as causas “justas” que são, por definição, as que os jornalistas apoiam.

O facto de o mundo ter cerca de 200 países e apenas 7 terem anunciado um compromisso foi considerado um pormenor de somenos importância. Os outros 193 parecem ser irrelevantes, apesar de as empresas também lá actuarem. O G7 é constituído por democracias, pelo que seria natural que este acordo representasse a vontade das populações expressa democraticamente. Mas isso foi totalmente ignorado. Quando os jornalistas estão de acordo, a legitimidade democrática torna-se outro pormenor de somenos importância.

O facto de não ter sido assinado qualquer acordo, mas haver apenas uma intenção que refere explicitamente as economias de mercado também foi ignorado. O comunicado remete para o G20, explicitando que afinal não há 193 países irrelevantes, mas 180. Como o G20 não é composto apenas por democracias nem por economias de mercado, não sabemos o que resultará da cimeira prevista para Julho próximo. Mas podemos especular: como nos países socialistas a taxa de imposto é definida discricionariamente pela ditadura que governa, o seu valor facilmente alcança os 100%, pelo que não terão problemas em aprovar uma taxa mínima, seja ela qual for, especialmente se isso lhes permitir receber mais dinheiro.

Os argumentos apresentados a favor da harmonização fiscal são vários, e mesclam os jurídico-económicos com outros de natureza política “condimentados” com considerandos morais. Contudo, se vistos com cuidado, estes argumentos resultam de percepções erradas motivadas pela opacidade do sistema fiscal, de falhas de governo e de visões simplistas ou distorcidas da realidade que facilitam a afirmação de uma ideologia contrária à liberdade e à democracia.

O que sabemos de concreto no meio de tanta euforia é muito pouco, e resume-se ao facto de as economias de mercado quererem redistribuir entre si 20% das receitas dos impostos sobre os lucros das grandes multinacionais que excederem uma margem de 10%. Não sabemos o porquê dos 20% nem da “margem de 10%”, nem o critério para definir “grande multinacional”. Não sabemos como é que tais objectivos serão alcançados em termos práticos nem se as mudanças legais necessárias para tal são exequíveis. Nem sabemos qual será o comportamento das empresas a seguir a eventuais mudanças que sejam implementadas. Apenas sabemos que as intenções manifestadas em comunicado são sempre comoventes, principalmente se acompanhadas do relambório de bonitas palavras que caracteriza estes anúncios.

Por tudo isto, e pelos enganos que lhe estão associados, volto ao tema das taxas de imposto sobre os lucros para a atracção de investimento porque me parece demasiado importante, especialmente para um país como Portugal, para ser encarado da forma leviana e, em alguns casos, demagógica, como o está a ser após o anúncio dos ministros do G7.

Os argumentos apresentados a favor da harmonização fiscal são vários, e mesclam os jurídico-económicos com outros de natureza política “condimentados” com considerandos morais. Contudo, se vistos com cuidado, estes argumentos resultam de percepções erradas motivadas pela opacidade do sistema fiscal, de falhas de governo e de visões simplistas ou distorcidas da realidade que facilitam a afirmação de uma ideologia contrária à liberdade e à democracia.

A harmonização fiscal promove a opacidade

O primeiro argumento principal para justificar o anúncio do G7 é que se observa há várias décadas uma “race to the bottom” nas taxas de imposto sobre os lucros. Esta descida provoca uma redução das receitas dos estados porque as empresas colocam os lucros nas jurisdições com taxas mais baixas, limitando dessa forma os bens e serviços que são fornecidos às populações. E essa limitação prejudicaria os mais pobres.

Este raciocínio enferma claramente de vários vícios e limita-se a expor o que alguns consideram serem os efeitos negativos da descida das taxas estatutárias de imposto (diferente das taxas efectivas, que traduzem o que é realmente pago). Mas algumas perguntas surgem se pensarmos um pouco. Primeiro, qual o efeito da redução das taxas nas receitas dos estados? Segundo, é realmente verdade, e se o for, é negativo, que os estados percam receita por esta via? Terceiro, é um problema que a redução das taxas conduza a uma limitação de bens e serviços prestados pelos estados? Quarto, é verdade que essa redução afecta os mais pobres?

Quem defende a harmonização fiscal não tem a mínima preocupação em responder a estas questões, apesar de a sua resposta ser essencial para se perceber os reais efeitos da descida das taxas de imposto. Vê-se isso no recente livro de Ruud de Mooij publicado pelo FMI, que a imprensa muito destacou, que é do mesmo autor que no passado publicou um meta-estudo em que demonstra, sem margem para duvida, o efeito económico positivo gerado pela atracção de investimento através da redução das taxas de imposto, e que a imprensa optou por ignorar. O livro confirma que o FMI se tornou uma instituição política que usa o conhecimento económico que considera mais útil para justificar as opções políticas “correctas”, i.e., as que os governos querem implementar, mas que não são necessariamente as que beneficiam as pessoas.

A dimensão da redução das taxas de imposto sobre os lucros pode ser vista pelos valores em Portugal, que em 2019 correspondiam a 6,3 mil milhões de euros no total de 74 mil milhões de euros em receitas fiscais, valor inferior a 9% do total. Daqui resulta que a redução de 1 ponto percentual na taxa de IRC não tem um impacto insuportável nas contas públicas (efeito directo de 0,2%) e pode facilmente ser acomodada por uma redução da despesa do estado resultante de uma gestão responsável e cuidadosa do dinheiro que os portugueses são forçados a confiar-lhe.

Acresce que o valor do IRC é menos estável do que o originado pelos outros impostos uma vez que depende das receitas e dos custos das empresas, que podem sofrer grandes variações de ano para ano. Ou seja, são os restantes impostos que garantem a estabilidade da receita fiscal para os estados. Por isso o IRS representa mais do dobro do IRC (18,4%), os impostos sobre a produção e a compra de bens e serviços representam 40% e a segurança social representa 28% do total da receita fiscal. E a verdade é que os estados continuam a alargar o peso dos impostos sobre o rendimento das populações apesar da descida das taxas de IRC.

As despesas do estado devem corresponder às preferências que a população demonstrar pelos bens e serviços disponibilizados. Claro que a população não é homogénea, e por isso os governos são eleitos através de um sistema imperfeito, a democracia, que se baseia em eleições livres, o único modo que possibilita que todos participem nas decisões.

Mas se a taxa de imposto baixar, os países vão perder receita? Em primeiro lugar, isso não é necessariamente verdade, uma vez que a redução da taxa pode ser mais do que compensada pelo aumento da base onde incide a taxa, os lucros, levando a maior arrecadação de receita por partes dos estados. Se houver mais empresas e essas empresas tiverem mais lucros, a receita não diminui. Há muitos exemplos reais em que isso se verifica e não se coloca a questão de o fornecimento de bens e serviços pelo estado ser reduzida.

Mas vamos assumir que há situações em que a receita dos estados diminui. Isso é indesejável? Em Portugal, a receita fiscal representou 37% do PIB em 2020. Significa isto que o estado, usando o monopólio da força, retira aos habitantes o equivalente a 37% da riqueza produzida no país. Mas porquê este valor e não outro? Porque é que não é apenas 10% ou 20% ou 30%? Vivemos numa democracia, mas as pessoas não são chamadas a pronunciar-se sobre esta questão. Porquê?

As despesas do estado devem corresponder às preferências que a população demonstrar pelos bens e serviços disponibilizados. Claro que a população não é homogénea, e por isso os governos são eleitos através de um sistema imperfeito, a democracia, que se baseia em eleições livres, o único modo que possibilita que todos participem nas decisões.

O problema é que o governo deveria justificar porque é que gasta 37% do PIB (ou mais, se considerarmos o endividamento) e dizer a verdade às populações. Em Portugal, as pessoas não têm noção de que pagam muito mais impostos nas compras que fazem (quase 70% do total) do que no IRS, nem sabem o que poderiam comprar se os impostos fossem menores e mais transparentes.

Daqui resulta que não é necessariamente negativo que os estados percam receita, especialmente se isso corresponder à vontade dos eleitores, uma vez que essa perda corresponda a um aumento da escolha das pessoas. No nível de impostos que pagamos, o aumento do peso do estado traduz-se na redução da liberdade dos portugueses. Pelo que a redução dos bens e serviços fornecidos pelo estado tem o efeito positivo de aumentar a liberdade. Logo, a redução das taxas de impostos sobre os lucros, mesmo quando resulta na redução da receita, é perfeitamente legítima. A necessidade de receita é um falso argumento mas toda a proposta do G7 assenta nesta premissa.

A resposta às duas últimas questões resulta também do mesmo sistema eleitoral. Se o sistema fiscal fosse transparente e se as percepções dos eleitores fossem próximas da realidade, ficaríamos também a saber se a populações querem mais ou menos bens e serviços fornecidos pelo estado. A opacidade fiscal que predomina e a multiplicação de fontes de receita a que o estado recorre impede-nos de saber o que é que as pessoas querem e para que é que o seu dinheiro é usado. Logo, se é o estado está ao serviço da sociedade, não há qualquer problema em que a redução das taxas conduza a uma limitação de bens e serviços prestados. Pelo contrário, até pode ser uma forma de reduzir as falhas de governo, ou seja, a incompetência e o desperdício dos governos quando usam o dinheiro das pessoas.

Da mesma forma, os mais pobres apenas são afectados quando os governos fazem essa opção por não quererem prejudicar a sua base de apoio na classe média, por exemplo, ou por outra razão qualquer. Não há aqui nenhuma inevitabilidade. Há escolhas dos governos.

Por aqui se vê que a opacidade resulta de se misturar temas que são diferentes - pessoas e empresas ou trabalho e capital - quando a origem dos impostos é só uma: as pessoas que constituem a sociedade e produzem riqueza. A falta de transparência prejudica as populações e dá origem a falhas de governo, que passam despercebidas apesar de serem um dos maiores problemas das economias desenvolvidas, e a defesa da harmonização fiscal baseia-se nesta opacidade enganadora que ignora perguntas essenciais para se perceber quais os seus efeitos.

A opacidade fiscal “esconde” as falhas de governo

O segundo argumento é que o actual sistema internacional de impostos vem do século XX e por isso não é adequado à realidade “global” do século XXI, em que as empresas “ignoram” as fronteiras. A sua mudança tem de ir no sentido do novo mantra: a harmonização de regras.

Mas este argumento também não colhe. Porque é que a sua mudança tem de ir no sentido da harmonização de regras, como já se passa com o “level playing field” no mercado único da UE, em que tudo é harmonizável em noma de regras iguais, mesmo que isso signifique “abafar” princípios fundamentais como o da subsidiariedade?

O problema de desadequação do sistema fiscal é, em primeiro lugar, uma questão de falta de transparência e a sua mudança deveria dar prioridade a esta questão e não à harmonização. Mas essa não foi a preocupação dos ministros das finanças do G7. Porquê? Porque essa opacidade lhes permite cobrar mais impostos do que conseguiriam se as populações tivessem uma informação detalhada sobre quanto é que pagam e que uso é dado ao seu dinheiro. E em países como Portugal permite esconder o “despesismo” dos últimos 20 anos.

A transparência não é desejada porque dificulta a vida aos governos. O que é desejado é que a opacidade fiscal se mantenha. Por isso esta proposta do G7 apenas “promove” as graves falhas de governo “escondidas” pela falta de transparência, acentuando os limites à liberdade das populações e afastando ainda mais os contribuintes do controlo sobre a aplicação do seu dinheiro.

A harmonização fiscal conduziria, na prática, à perda de soberania dos países sem que as suas populações fossem sequer consultadas. Isto é muito grave porque é nos países e nas suas populações que assenta a legitimidade democrática e poderia ser o início do caminho para uma situação de “no taxation without representation”, como a que levou à independência dos EUA.

As alterações no sistema fiscal internacional deverão ser feitas para responder a problemas reais como a opacidade dos impostos e da sua aplicação, e às múltiplas falhas de governo que por essa via se multiplicam nos países desenvolvidos, e ainda para eliminar as falsas percepções que por ela são geradas, como veremos em seguida. A opção do G7 não foi esta, mas sim a de evitar abordar os problemas.

A opacidade fiscal gera falsas percepções

O comunicado do G7 assenta ainda num outro argumento, que é mais intuitivo e que será porventura o grande motivo para o anúncio dos governantes: a injustiça de haver empresas multinacionais que pagam poucos impostos sobre os lucros por se aproveitarem de “paraísos fiscais”. Este argumento da justiça fiscal é tentador pela sua simplicidade, mas é tão simplista quanto enganador.

O engano começa logo pela opacidade do termo. O conceito de justiça varia muito de pessoa para pessoa. Neste âmbito, os que falam da injustiça têm como ideal o “igualitarismo”. Mas o “igualitarismo” é, em si mesmo, uma fonte de injustiça, porque reduz à mediocridade toda a actividade humana que se destaca. Os que defendem a justiça fiscal fazem-no promovendo a injustiça gerada pela igualdade, alimentando essa falha de governo que prejudica o bem estar futuro das populações.

Para além disso, a aplicação do conceito de justiça apenas faz sentido se aplicado a pessoas e nunca a entidades inorgânicas como “empresas” ou “capital”. São as pessoas que pagam impostos e as empresas servem apenas como meio para a sua canalização. Quando aumenta uma taxa de imposto, esse custo adicional é repercutido pelas empresas de várias formas. Pode reduzir os lucros, afectando os sócios ou accionistas, ou pode ser reflectido nos preços de venda, afectando toda a população.

As grandes empresas multinacionais, que defrontam uma concorrência limitada, têm margem de manobra suficiente para aumentar os preços e fazer incidir o custo do imposto nas pessoas. Por aqui se percebe que o problema não é o pagamento de impostos, mas a falta de concorrência e, mais grave ainda, a prática sistemática destas empresas em comprar potenciais concorrentes que introduzem um novo produto que pode colocar em causa o seu domínio do mercado. Os mercados têm de ser suficientemente competitivos para impedirem que as empresas acumulem lucros extraordinários. Este é o problema das multinacionais, mas o G7 nada “comunicou” sobre o assunto. É mais uma falha de governo que sai cara às pessoas.

O exemplo de Bill Gates é paradigmático e só foi possível pela liberdade com que funcionam as verdadeiras economias de mercado. Começou numa garagem e tornou-se justamente multimilionário pelo contributo que deu ao mundo. Mas poderia ser menos rico se as regras de mercado fossem adequadas e houvesse mais concorrência, ou seja, se não houvesse mais uma falha de governo.

As despesas do estado devem corresponder às preferências que a população demonstrar pelos bens e serviços disponibilizados. Claro que a população não é homogénea, e por isso os governos são eleitos através de um sistema imperfeito, a democracia, que se baseia em eleições livres, o único modo que possibilita que todos participem nas decisões.

Contudo, a percepção mais falsa de todas é a ideia de que a actividade das grandes multinacionais não gera impostos. Dada a sua dimensão, as empresas geram muitos impostos em termos absolutos. É preciso recordar que não só estas empresas nos prestam serviços essenciais para as nossas vidas, pois sem elas não haveria a facilidade de comunicação para qualquer ponto do mundo como existe hoje, mas também que pagam melhores salários, promovem as qualificações dos trabalhadores ou desenvolvem o conhecimento investindo mais em I&D e inovação do que qualquer serviço do estado ou outra empresa privada.

Por aqui se pode ver o enorme valor de impostos que estas empresas canalizam (como Ricardo Arroja explicou no ECO). Em Portugal, quando uma grande multinacional vende os seus serviços está a gerar um IVA de 23%. Os elevados salários que paga dão origem a 34,75% de contribuições para a segurança social. A isto temos de juntar muitos outros impostos como IMI, IMT, ISP, ISV, IUC, Imposto de Selo, mais as contribuições extraordinárias e os milhares de taxas e “taxinhas” que o estado usa para extorquir dinheiro à população. A verdade é que nenhum governo sabe quanto é que estas grandes empresas multinacionais entregam ao estado dada a opacidade do sistema fiscal, mas o valor pode chegar até 70% do total da receita fiscal de um país.

A optimização fiscal permite que estas empresas entreguem menos IRC em termos relativos mas a sua dimensão faz com que gerem muito mais impostos em termos absolutos, quer seja de IRC quer seja de todos os outros impostos que actualmente atrofiam a actividade económica. É preciso compreender que empresas multinacionais como a Microsoft, a Apple ou a Amazon são muito grandes porque disponibilizam serviços apetecíveis para a maioria da população do globo e actuam como monopólios sem concorrência. Mais uma vez vemos que a sua dimensão se explica pela falta de concorrência e que este, e não o pagamento de impostos, é o problema da globalização.

Logo, falar de justiça fiscal neste âmbito é pura demagogia de quem não gosta do mérito trazido pelas economias de mercado. O folclore de que as empresas pagam 0,000046% de imposto, como ouvi num recente debate em que participei, é informação que resulta do que o jornalismo de “causas” publica e que os comentadores de “causas” divulgam. Mas a realidade é outra, bem diferente. As pessoas têm a percepção errada de que a actividade destas empresas gera poucos impostos e os “oportunistas” aproveitam-se disso para limitar a liberdade e exigir mais “igualitarismo”.

Existe ainda demagogia quando se fala em capital e trabalho como se fossem duas realidades distintas e duas pessoas diferentes a pagar impostos. Os chamados impostos sobre o capital são pagos por pessoas e não pelo capital, que não é nenhuma entidade. O capital não usa os serviços de saúde nem os de educação. Esta distinção trabalho-capital, de tradição socialista, é falsa, mas é muito usada como argumento para aumentar impostos.

Da mesma forma, tenta-se misturar os accionistas e os gestores com os lucros das empresas para aumentar a confusão. Os donos e os gestores devem pagar impostos como qualquer pessoa, e pagam mais do que os outros pela progressividade dos sistemas fiscais. E quando não pagam é porque há uma falha de governo, mas o G7 nada comunicou relativamente a isto nem o assunto está relacionado com os impostos sobre os lucros das multinacionais.

Em suma, a opção do G7 foi criar a ilusão de que é a harmonização de taxas que tudo vai resolver, contribuindo, na realidade, para alimentar as falsas percepções que existem por causa da opacidade fiscal.

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