Os alertas da Comissão e o próximo Orçamento

A Comissão Europeia confirma que não há uma redução do défice estrutural, mas precisamos com urgência de equilibrar as contas públicas. Neste contexto, o que deve ser o orçamento para 2018?

Esta sexta-feira, no âmbito da vigilância pós programa da Troika, a Comissão Europeia realizou a sexta avaliação de Portugal. Para além dos avisos já recorrentes de qualquer avaliação ou análise sobre Portugal, e que resultam das suas fragilidades estruturais (competitividade, sistema financeiro, endividamento das empresas, mercado laboral, etc.), a Comissão faz também alguns avisos em termos orçamentais, além de questionar as medidas previstas para a Segurança Social, que podem por (ainda mais) em causa a sua sustentabilidade.

Por um lado, a Comissão lamenta o atraso na reforma da gestão financeira do Estado. De facto, com este governo, a implementação da nova Lei de Enquadramento Orçamental (que recorde-se foi aprovada em setembro de 2015, dado que se decidiu esperar pelo fim do programa da troika para avançar com esta reforma), que deveria ter ocorrido em grande medida em 2016 (a nova LEO previa um ano de implementação para um conjunto de matérias e diplomas), ainda está por realizar. Só agora esta a ser constituída uma unidade para implementar a nova LEO. E esse processo tem vindo a decorrer com atrasos e erros. Além disso, havia um conjunto de “reformas da despesa pública” (“expenditure reviews”) previstos para março de 2017 e dos quais não há nem sinal.

A Comissão também chama a atenção que as dívidas no SNS têm aumentado, o que vai de encontro aquilo que tenho referido aqui no ECO e em outros fóruns: se é apenas dívida, está no défice em contas nacionais. Mas se é dívida por compras à consignação, então há desorçamentação e défice escondido em 0.1-0.2 % PIB.

Por outro lado, é falso, como foi dito por alguma propaganda, que a Comissão Europeia tenha vindo criticar o governo por estar a investir mais na Saúde e na Educação. O que a Comissão veio criticar foi o aumento de gastos com pessoal nestes setores, sobretudo por via das reposições salariais. Mas também programas de reclassificação dos temporários em permanentes e outras medidas que aumentam o “monstro” do Estado.
A verdade é que na Saúde a aquisição de bens e serviços (em contabilidade pública) aumentou em 2016, mas o investimento caiu. O preço a pagar pela tentativa de capturar votos é uma degradação dos serviços.

Adicionalmente, a Comissão veio também referir algo que, no ECO, tenho andado a dizer há mais de um ano. Não há consolidação orçamental estrutural desde 2015. Pelo contrário, a consolidação orçamental nominal está baseada no crescimento nominal acima dos 4%. É aquilo que descrevi há duas semanas como o “dividendo orçamental”. Mas para o qual tenho alertado desde há mais de um ano, sobretudo sobre o “milagre orçamental” de 2016.

Na previsão da Comissão, o défice estrutural vai agravar-se nos próximos dois anos. Em 2016 o défice estrutural estava ligeiramente acima dos 2%. Com a previsão para 2017 de um agravamento de 0.2 p.p., o défice estrutural deverá ficar próximo dos 2.5%. Recorde-se que o objetivo de médio prazo para Portugal é de um excedente estrutural de 0.25%.
Isto significa que, neste momento, a necessidade de consolidação orçamental estrutural (aumento impostos e/ou redução despesa) é quase de 3 p.p. do PIB (cerca de 5.5 mil M€). É verdade que se a dívida pública fosse mais baixa, o objetivo passava para um défice estrutural de 0.5%. Mesmo assim, a consolidação orçamental estrutural ainda seria de 2 p.p. do PIB (cerca de 3.7 mil M€).

Ora, com um défice estrutural de 2.5%, agrava-se as consequências daquilo que descrevi aqui como sendo o impacto no défice e na dívida pública de uma próxima recessão. Se na próxima recessão (que não sabemos quando ocorrerá, mas que sabemos ser inevitável), o défice estrutural estiver em torno dos 2.5%, o défice nominal (em cenário de políticas invariantes) facilmente ultrapassará os 5%. Isso colocará Portugal novamente na mira do Procedimento de Défices Excessivos (embora o PDE tenha alguma margem para acomodar recessões profundas na sua avaliação), mas sobretudo colocará uma pressão enorme na dívida pública, que nos poderá conduzir de novo a uma situação insustentável. É que, em 2008, a dívida pública era de 60% do PIB. Agora é de 130%. A margem de manobra pura e simplesmente não existe.

Assim, como tenho defendido aqui no ECO, precisamos urgentemente de equilibrar as contas públicas, atingindo um défice estrutural próximo de zero, o que nas atuais condições implica excedentes nominais. Aliás, creio mesmo que com a atual conjuntura, um governo mais responsável na vertente orçamental, teria já alcançado em 2017 um défice nominal próximo de zero.

Como tal, o que deveria ser o OE/2018? Se assumirmos que em 2017 o défice nominal sem “one-offs” ficará próximo dos 1.5% (a Comissão tem uma previsão de 1.8%, mas é expectável que nas previsões de outono reveja o crescimento em alta e consequentemente o défice em baixa, o que era escusado era esta precipitação e amadorismo por parte da equipa das Finanças), então deveríamos fazer um esforço de consolidação nominal próximo de 2 p.p. do PIB.

Desse esforço, creio que pelo menos 0.6-0.7 p.p. deverá ser assegurado pelo crescimento de 2018. Note-se contudo que o crescimento de 2018 se prevê inferior ao de 2017, sinal de que a economia vai estabilizar em torno dos 2% de crescimento nominal. O crescimento do 1º semestre de 2017, em termos homólogos foi alto porque comparava com um crescimento no 1º semestre de 2016 muito baixo. Em termos de crescimento em cadeia foi medíocre. É a “reversão para a média”. Mas vai ser interessante ver como o spin e a propaganda vão lidar daqui para a frente com crescimento homólogos inferiores ao do 1º semestre de 2016.

Depois, há alguns efeitos em 2018 que reduzem o défice nominal: o aumento dos dividendos do Banco de Portugal (mesmo sem a famosa alteração da política de provisões, tão desejada pela esquerda e extrema esquerda e tão irresponsável no seu assalto à independência do Banco Central), uma redução no pagamento das PPPs (previstos contratualmente, embora não se saiba o que poderá acontecer com os mais de 100 pedidos de reequilíbrio financeiro que ainda estão pendentes, e que decorrem dos últimos 10 anos) e uma redução nos juros. Tudo somado, há um efeito de 0.2-0.3 do PIB, o que somado ao efeito do crescimento, permite reduzir o défice em 1 p.p. do PIB

No entanto, deveríamos ter um esforço de consolidação orçamental estrutural de pelo menos 0.6 p.p. do PIB, mas avançaria com um objetivo mais ambicioso, aproveitando alguma bonança económica: mais 1 p.p. do PIB de consolidação orçamental estrutural, o que permitiria no final atingir em 2018 um excedente nominal e reduzir a dívida pública de forma significativa. Se a dívida terminar em 127% PIB, um excedente nominal de 0.5% PIB e um crescimento nominal de 4% permitiria reduzir a dívida pública para um valor próximo dos 120% no final de 2018.

Como fazer essa consolidação orçamental estrutural em torno de 1% do PIB, ou seja, cerca de dois mil M€? Deixo aqui um conjunto de medidas (entre parêntesis o valor em M€ de cada medida e a respetiva fonte) que somadas valem cerca de 2.2 mil M€:

  1. Terminar com a bonificação dos créditos à habitação (50 M€) (pg. 148 Relatório OE/2017).
  2. Redução da despesa com PPPs, através de várias medidas associadas aos contratos de financiamento: 1) eliminação das garantias bancárias dos empréstimos do BEI e eliminação das contas reserva de financiamento, passando a haver uma garantia da República; 2) Redução dos fees associados aos contratos; 3) Redução da taxa fixa dos empréstimos do BEI, neste momento em torno dos 4%-5%, claramente acima do mercado; 4) redução dos “benefícios sombra” (como lhe chama o Tribunal de Contas) nos financiamentos (Tudo somado: 300 M€) (valores dos R&C das concessionárias).
  3. Congelar a despesa (em % PIB) com salários e prestações sociais. Manter o investimento público em torno de 1.5% do PIB.
  4. Redução de despesa corrente nas Autarquias e Regiões Autónomas (100 M€).
  5. Reduzir o investimento das Autarquias e Regiões aos valores de 2016, dado o aumento do investimento em 300 M€ ocorridos em 2017 por via das eleições (300 M€) (valores da execução orçamental de 2017 no Boletim da DGO de setembro).
  6. Eliminação da despesa ocorrida em 2017 com as eleições autárquicas (50 M€) (pg. 131 Relatório OE/2017).
  7. Eliminação da despesa ocorrida em 2017 com a participação no novo resgate à Grécia (100 M€) (pg. 148 Relatório OE/2017).
  8. Redução em 50% das transferências para Fundações e outro tipo de organismos privados que recebem fundos públicos (100 M€).
  9. Redução em 10% da aquisição de bens e serviços, exceto Saúde, Defesa, Justiça e Segurança, cuja despesa ascende a cerca de 2 mil M€, através de medidas de “expenditure review” (200 M€) (Mapa 5-A e mapa 5-OP dos mapas informativos).
  10. Eliminação das transferências para o setor particular e cooperativo na Educação (220 M€) (pg. 178 Relatório OE/2017).
  11. Redução em 50% das ações de formação não cofinanciadas pelo FSE (50 M€) (pg. 106 Relatório OE/2017).
  12. Reposição das 40h de trabalho na Função Pública, eliminando-se assim uma medida profundamente errada e trazendo igualdade entre público e privado (100 M€).
  13. Aumento da receita não corrente e de património (100 M€).
  14. A reposição do IVA da restauração em 23%, eliminando a medida mais injusta e ineficiente que foi tomada nos últimos dois anos (400 M€) (estimativa do OE/2017, pg 37 do relatório).
  15. Criar um IRS mínimo de 40 € para as 2.5 milhões de declarações que não têm coleta (dados estatísticos do Portal das Finanças), fazendo com que todos contribuam para o pagamento de impostos (100 M€).
  16. Coleta mínima de IRC de 500 euros para as 302 mil (70%) das empresas (dados estatísticos do Portal das Finanças) que não pagam IRC, mantendo-se os 850€ de Pagamento por Conta (150 milhões).
  17. Reversão da contribuição para o audiovisual para receita do Estado, ao contrário do que ocorre agora, em que esse valor é transferido para a RTP, empresa que necessita de ser profundamente reestruturada (180 M€) (pg. 128 Relatório OE/2017).

Adicionalmente, deveríamos estar a realizar exercícios profundos de revisão da despesa pública (“expenditure review”) em, pelo menos, as seguintes áreas, que juntas totalizam cerca de 11 mil M€ de despesa. Uma poupança de 10%, obtida em 2-3 anos, representaria mil M€ a menos de despesa:

  1. Custos de financiamento das empresas públicas, que ultrapassam os mil M€.
  2. Segurança Social: outras despesas correntes, RSI, abonos e outro tipo de prestações sociais, cuja despesa total ascende a cerca de 4 mil M€ (pg. 106 Relatório OE/2017);.
  3. Ação social, cuja despesa ascende a quase 2 mil M€ (pg. 106 Relatório OE/2017).
  4. Suplementos, gratificações, abonos, indemnizações e prémios e outro tipo de remunerações adicionais ao vencimento, cuja despesa representa cerca de mil M€ (Mapa 5-A e mapa 5-OP dos mapas informativos).
  5. Aquisição de bens e serviços, exceto Saúde (3 mil M€).

Equilibrar as contas públicas e reduzir rapidamente a dívida pública são o único “seguro” para nos proteger de choques assimétricos externos, como o de 2008.

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