Um orçamento para Bruxelas (e DBRS) ver?

A proposta de orçamento para 2017 tem um cenário macro mais realista do que em 2016, mas tem riscos. Serve para tentar agradar a Bruxelas e às agências de rating e permite ganhar tempo.

Neste Orçamento do Estado, à primeira vista, parece que os riscos para o cenário macroeconómico são menores do que em 2016, mas os riscos para os objetivos orçamentais continuam elevados. E não indo completamente ao encontro do que é esperado pela Comissão Europeia e pelos analistas de mercado e agências de rating, anda menos longe do que andou o Orçamento de 2016, e deverá merecer o benefício da dúvida, pelo menos enquanto não aparecerem sinais de derrapagem.

Dois dias depois da tão aguarda divulgação do OE (e depois de tantas notícias sobre hipotéticas medidas e arrufos na coligação), parece emergir um consenso de que, o governo terá evitado confrontar a Comissão Europeia. Isto não só é positivo, por evitar problemas de curto prazo a começar por um eventual downgrade da DBRS já esta semana, como até surpreendente tendo em conta as posições do PCP, BE e alguns sectores do PS quanto à “ditadura do pacto orçamental”.

No entanto, pela negativa, o documento não inclui qualquer ímpeto reformista ou visão de médio prazo. Consegue “apenas” evitar grandes males… para já.

Vamos por partes: O cenário macroeconómico é bastante mais realista do que os documentos anteriores, sendo até a estimativa para o crescimento do PIB mais conservadora do que o esperado pela Comissão Europeia (1.5% vs 1.7%). No entanto, esta ainda sujeito a surpresas negativas, a começar por um pior final de 2016.

Caso o PIB se expanda apenas 1% em 2016 em vez dos 1.2% esperados pelo governo, isso poderá por si só retirar entre 0.1 e 0.2 pontos percentuais ao crescimento do próximo ano. Para além disso, o governo espera uma aceleração principalmente baseada na procura externa, em contraciclo com uma desaceleração da economia da zona euro, algo que, não sendo inédito, é bastante raro.

Claro que o crescimento esperado de 1.5% para o próximo ano representa apenas uma pequena aceleração, abaixo dos 2% como era esperado em abril, e cada vez mais longe do cenário de uma aceleração quase 2.5% inscrito no cenário macroeconómico do PS. Para além disso, cai por terra o pressuposto de que a aceleração seria suportada por um aumento da procura interna.

O governo não só reconhece que a procura interna irá contribuir este ano praticamente metade do que esperava no OE de 2016 (1,3% em vez de mais de 2%) e até do que estava incluído no PEC de abril, como não espera um aumento em 2017.

Já os objetivos orçamentais parecem mais difíceis de atingir. A começar pelo défice de 1.6% do PIB. Antes de mais, este objetivo parte de uma estimativa de 2.4% do PIB para o défice de 2016, algo que parece incerto e muito dependente da efetiva implementação do chamado “plano B” – as cativações de despesa e do perdão fiscal recentemente anunciado. Em segundo lugar, as medidas do lado da receita parecem sobrestimadas já que não parecem assumir o impacto no consumo do novo aumento de impostos indiretos.

O efeito do cenário macroeconómico (0.5% do PIB) parece muito otimista tendo em conta que o governo apenas espera uma aceleração de 0.3pp em relação a 2016 – e inclusivamente uma desaceleração do consumo, a variável mais importante para as receitas fiscais.

Partindo de um multiplicador orçamental de 0.5 (algo em linha com o estimado pelo FMI, Banco de Portugal e OCDE, este efeito do cenário macroeconómico terá como pressuposto um crescimento do PIB potencial de apenas 0.5%, algo que me parece perfeitamente plausível, mas que duvido que seja consistente com a visão do governo.

Finalmente, o governo ainda inclui no ajustamento para o próximo ano 0.4% do PIB de outras medidas, entre as quais a recuperação das garantias do BPP (0.2% do PIB) e um aumento dos dividendos entregues pelo Banco de Portugal (cerca de 0.1% do PIB) – ambas as medidas não só incertas como irrepetíveis nos próximos anos.

Quanto a avaliação externa, o desenho de algumas medidas e principalmente a preocupação em apresentar uma melhoria de 0.6% do PIB do saldo estrutural indica que, ao contrario do Orçamento para este ano, desta vez deverá ter havido alguma preocupação previa com a reação da comissão europeia – algo compreensível tendo em conta a sua importância para a avaliação do mercado e, principalmente, do rating por parte da DBRS.

No entanto, embora evite um chumbo como aconteceu em fevereiro, é provável que a Comissão exija alguns ajustes, senão agora, pelo menos depois de divulgar as suas estimativas de inverno: O ajustamento estrutural estimado pelo governo parece otimista já que tem em conta as tais “outas medidas” referidas acima, fazendo com que para a comissão exista apenas uma redução de 0.3% do PIB.

Para além desta potencial divergência, existe ainda algo mais técnico e subjetivo (e já referido pelo Conselho de Finanças Públicas), o calculo do hiato do produto (output gap), que poderá estar sobrestimado pelo governo. Mas como quer este cálculo, quer a verdadeira natureza das outras medidas só serão avaliadas mais tarde pela Comissão, o orçamento não deverá trazer problemas de maior, também para os analistas de mercado e das agências de rating. Pelo que, provavelmente, a DBRS manterá a sua avaliação na tão esperada decisão desta sexta feira.

Em suma, a partida, parece um orçamento perfeito, já que consegue conciliar o cumprimento das metas europeias com um apoio do Bloco de Esquerda e do PCP – terá António Costa conseguido a quadratura do circulo? Dificilmente, já que o objetivo de um orçamento não se esgota na sua aprovação interna e externa.

Embora seja aceite por Bruxelas nesta primeira fase, este orçamento deverá criar novos problemas durante o ano: qual é a margem de manobra para um plano B para 2017 depois do plano B de 2016 – as cativações no valor de 425 milhões e o perdão fiscal?

No limite, a devolução da sobre taxa do IRS e os aumentos das pensões poderão ser completamente adiados para o próximo ano, mas conseguirá António Costa convencer o PCP e principalmente o Bloco de Esquerda caso seja necessária mais austeridade, seja ela de esquerda ou de direita?

Mas o principal problema deste documento é mesmo a total ausência de uma visão de medio prazo (algo apontado também pelo conselho de finanças publicas) e de reformas, sejam do Estado, Segurança Social ou até de política fiscal que visem atrair investimento e dinamizar a actividade económica.

Alias, o próprio cenário macroeconómico reconhece esse fracasso. Um bom exemplo é o facto de, tal como em anos e governos anteriores, algumas medidas serem desenhadas para facilitar o ano em curso, e apenas empurrarem com a barriga e aumentam os riscos para os anos seguintes – neste caso a redução gradual da sobretaxa do IRS e os aumentos das pensões levam a que o custo seja também suportado no próximo ano, mas depois de Outubro de 2017 teremos eleições autárquicas e depois… logo se verá.

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