Um Programa de Estabilidade a “navegar à vista”

A apresentação do Programa de Estabilidade (PE) na segunda-feira veio confirmar o que todas as entidades nacionais e internacionais vêm dizendo há algum tempo. A economia portuguesa está já em desaceleração, e não irá crescer mais do que 1.5% nos próximos anos. Só o Governo é que não encarava essa realidade até ao momento em que foi obrigado a isso por via da entrega do PE.

Mas além de um crescimento mais baixo, este programa está sobretudo alicerçado na procura interna. Os números de 2018 (crescimento de 2.1%) são inequívocos. O crescimento assenta no consumo das famílias e das administrações públicas, e no efeito do turismo. As exportações e o investimento tiveram uma quebra quando comparado com 2017 (o investimento cresceu 4.4% em 2018 face a 9.2% em 2017).

Mas a opinião do Governo no PE é que está tudo bem e que este programa marca o sucesso desta governação. Já as projeções para 2019-2023 são desanimadoras, sobretudo se considerarmos, como fez o Conselho das Finanças Públicas (CFP), que a partir de 2020 as previsões do Governo são demasiado otimistas. Para 2021 e anos seguintes, a previsão de todas as entidades é que a economia nacional irá crescer 1.5% (o governo prevê 2%).

Este menor crescimento implica, sem medidas adicionais, uma revisão dos objetivos do défice e da dívida pública. Teremos nos próximos quatro anos um excedente menor e, consequentemente, uma dívida pública maior.

Programa de Estabilidade em números

Não deixa de ser constrangedor que este PE, ao contrário do apresentado em 2015 pelo governo anterior, não tenha as medidas que o Governo, caso continue em funções, preconiza fazer. Mostra bem como a proximidade das eleições impede o Governo de mostrar a totalidade do seu plano orçamental.

Mas em matéria orçamental o PE não difere daquilo que o governo e o Doutor Centeno têm feito nestes quatro exercícios orçamentais. Primeiro, aproveitando o crescimento nominal e os efeitos “temporários” dos dividendos do Banco de Portugal e da redução de juros para fazer uma consolidação orçamental meramente nominal. Depois, aquilo a que chamo a “estratégia das três células do excel”. O doutor Centeno, no seu excel, tem três células que têm sempre a mesma composição:

1. A primeira é a do PIB potencial. O governo estima sempre um PIB potencial muito acima do das restantes entidades. Isso permite ir reduzindo o défice estrutural sem que haja medidas de consolidação orçamental. Enquanto a economia for crescendo e houver uma política do BCE de juros muito baixos vai disfarçando. Não aguentará o embate com uma recessão (sobretudo se for acompanhada de uma subida dos juros).
2. A segunda é a do investimento público. Nos planos orçamentais deste governo o investimento público tem sempre, para os anos seguintes, subidas espetaculares. Mas depois a realidade impõe cortes significativos. Em 2015, o investimento público foi de 2.3% do PIB. Durante toda esta legislatura nunca ultrapassou os 2%. Mas agora é que vai ser. O governo até colocou uma caixa no PE designada “investimentos estruturantes”. Ferrovia, Portos, Saúde, Educação. Um fartote de investimento. Uma promessa de aumento do investimento em 0.5 p.p. do PIB até 2023. Só que como veremos mais à frente, dificilmente os restantes números são compatíveis com este aumento. E se este PE fosse para executar, o investimento manter-se-ia abaixo dos 2% PIB/ano.
3. A terceira é a da carga fiscal. No modelo do Doutor Centeno há sempre uma ou duas décimas a menos na carga fiscal. Neste PE apresenta uma carga fiscal de 35.2% em 2018 para 35.1% em 2020 e 35% em 2021. Basta olhar para o quadro das medidas para 2019-2023, para ver que a redução do IRS em 2021 (200 M€) é compensada pelo aumento nos impostos indiretos entre 2020 e 2022 (+ 270 M€).

Outro aspeto interessante, que suporta tudo o que tenho vindo a dizer, de uma consolidação meramente nominal e conjuntural, sem efeitos estruturais, é o gráfico que mostra a passagem do défice de 2017 (que foi de 0.9%) para o défice de 2018 (0.5%, sendo que sem “one-offs” chegamos a um ligeiro superavit de 0.2%-0.3%). Ou seja, uma redução do défice de 1.2 pontos percentuais (p.p).

Esta redução resulta exclusivamente de um aumento de receita fiscal e contributiva (+0.85) e redução despesa com juros (-0.4). Os efeitos cíclicos a permitir que o défice nominal se reduza. Uma redução do défice estrutural à custa de uma estimativa muito alta do PIB potencial.

Quando olhamos para as projeções orçamentais entre 2019 e 2023, vemos uma melhoria do saldo orçamental em 0.8 p.p.. Contudo, se excluirmos os fatores “one-off”, essa melhoria é de apenas 0.4 (um excedente de 0.3% em 2019 para um excedente de 0.7% em 2023).

Mas quando olhamos para os números desagregados, o que vemos? Que a redução da despesa quando retirado os efeitos “one-off” de 2018 (0.7 do lado da despesa, via Novo Banco e empresas públicas) é muito menor que o anunciado. A despesa não se vai reduzir em 1.6 p.p., mas sim em 0.9 p.p. A despesa passa de 43.3% em 2018 para 42.4% em 2023. Isto resulta quase tudo de uma redução da despesa com juros (-0.8).

Mesmo assim, a despesa total em termos nominais sobre entre 2018 e 2023 cerca de 14 mil M€. Só a despesa com pessoal sobe 3 mil M€, para acomodar todas as promessas já feitas (e quiçá algumas que ainda serão feitas até às eleições legislativas). Esta subida da despesa em 14 mil M€ está sustentada em mais quase 13 mil M€ de receita fiscal e contributiva e menos 600 M€ de juros (será preciso que as taxas de juro se mantenham muito baixos durante muito tempo).

No Programa de Estabilidade, o Governo estima que a taxa de juro de longo prazo passe de 1.5% em 2019 para 2.1% em 2023. Mesmo sabendo que a taxa de juro média da dívida pública leva tempo subir em contexto de subida das taxas de juro nos mercados, é difícil que se venha a gastar menos 600 M€, em termos nominais, em juros.

Os números mostram que, com esta estratégia, a consolidação orçamental nos próximos quatro anos será feita da mesma forma que foi feita nestes últimos quatro anos: efeitos “temporários”, somados a reduções do investimento público e um nível elevado de cativações.

Programa de Estabilidade em números

Não podemos deixar de louvar o que vem escrito no “capítulo 5” do PE relativo à gestão da dívida pública, e que consubstancia a política que vem sendo seguida desde 2011 (e que este Governo, após hesitações iniciais ideológicas, manteve). Essa gestão da dívida pública passa por tudo aquilo que é contrário ao que o relatório do PS e do Bloco, de abril de 2017, defendiam. A boa gestão da dívida pública, junto com a recuperação económica e a consolidação orçamental levada a cabo a partir de 2011, tem permitido a subida do rating da República e taxas de juro historicamente baixas (aqui num contexto de política monetária do BCE). Essa boa gestão passa por aumento da maturidade média da dívida pública, alisamento dos reembolsos e a “almofada financeira”.

Em síntese, um PE a “navegar à vista”, que procura não comprometer o Governo nas próximas eleições. Com previsões muito otimistas. E com as contas públicas equilibradas por via de uma conjuntura muito favorável que se está a acabar.