Uma comparação (im)possível

Ao longo destes últimos anos tem sido feita uma comparação direta e linear entre o período de 2011 a 2015 e o período entre 2016 e 2019. Ou seja, uma comparação direta entre as duas últimas legislaturas. Ainda esta semana, na discussão do OE2020, essa comparação foi feita diversas vezes. Sempre com o argumento básico que no período 2011-2015 havia umas pessoas “muito más”, que quiseram fazer mal ao país e aos Portugueses. E que, mesmo depois de 38% dos Portugueses terem dado o seu voto a essas pessoas “muito más”, o que significou ficarem em primeiro na votação, houve umas pessoas “muito boazinhas” que salvaram o país, conduzindo-o a quatro anos de “mel e leite”, de “muita fartura”. Sucede que essa comparação direta e feita de forma linear e simples não pode ser feita de uma forma séria.

Não é possível comparar o que aconteceu na legislatura que vai de julho de 2011 a novembro de 2015 com o que aconteceu na última legislatura (de dezembro de 2015 a outubro de 2019). Do ponto de vista económico, tal não é possível por três fatores principais:

1. A conjuntura económica nacional e, sobretudo, a Europeia e internacional;
2. A necessidade de consolidação orçamental e a existência/ausência da condicionante do programa da Troika;
3. Os fatores orçamentais de receita e despesa (muito relacionados naturalmente com o primeiro aspeto, da conjuntura). A tabela no final deste artigo sumariza estes 3 fatores.

Do ponto de vista da conjuntura, que é o aspeto mais relevante, a comparação entre o período 2011-2015 e 2016-2019 é totalmente irrealista. Basta pensar que entre junho de 2011 e junho de 2014 Portugal teve sujeito ao condicionalismo do programa da Troika e fora dos mercados internacionais. Mas sobretudo, a conjuntura Europeia entre 2010 e 2013 foi a mais difícil da história do Euro. Houve uma recessão na zona Euro nesse período. Mas a própria zona Euro esteve em risco de implodir. E durante boa parte desse período, entre 2010 e 2012 (até à atuação do BCE), a discussão era se a zona Euro iria terminar e se não terminando, países como a Grécia e Portugal não teriam de sair do Euro.

A partir de 2013 as condições económicas foram melhorando, o que permitiu que a economia Portuguesa começasse a crescer e a reduzir o desemprego a partir de meados desse ano. Naturalmente, depois de uma recessão (e Portugal teve duas recessões seguidas: 2008-2009 e 2011-2013, sendo que a economia em 2010 cresceu 1.5% graças a uma “explosão” da dívida pública, que se tornou insustentável e conduziu, entre outros fatores, ao pedido de auxílio financeiro à Troika), a expansão económica demora algum tempo até atingir o seu máximo.

Assim, este período de expansão económica que vem de meados de 2013 até 2020 teve o seu pico em 2017-2018, fruto, em grande parte, da própria dinâmica do ciclo económico (recessão, aceleração, expansão, desaceleração, recessão, ….).

Quando olhamos para o período entre novembro de 2015 e outubro de 2019, temos um país já sem programa da Troika e que tinha regressado aos mercados financeiros no final de 2012 (1 ano antes do previsto no programa da Troika).

Por outro lado, a crise na Grécia teve o seu momento mais crítico em 2015, mas depois o governo Syriza percebeu a realidade, aceitou o 3º programa da Troika e os problemas da Grécia saíram do radar Europeu, diminuindo muito a turbulência da zona Euro. A turbulência na zona Euro terminou porque os países foram concluindo os seus programas de ajustamento, mas sobretudo pela ação do BCE e o reforço muito significativo, quer da supervisão orçamental, quer sobretudo dos instrumentos de apoio aos Estados.

A política de compra de ativos públicos (PSPP) do BCE iniciada em 2015 foi crítica para a redução brutal das taxas de juro da dívida soberana na zona Euro, bem como para as taxas de juro das empresas. A criação dos instrumentos de supervisão orçamental (Tratado Orçamental, Semestre Europeu, two-pack, six-pack e o PDM) aumentaram a confiança na zona Euro. A criação do ESM (European Stability Mechanism) permite que, hoje, a zona Euro tenha um “poder de fogo” de 500 mil M€ para acudir financeiramente a qualquer país que precise, por dificuldades de acesso aos mercados. A zona Euro tem hoje tudo aquilo que não tinha até 2012-2013. Ainda falta muita coisa, sobretudo ao nível da União Bancária. Mas muito se avançou nestes anos.

Temos a zona Euro com crescimento económico, o que naturalmente melhora as condições económicas de Portugal. E por outro lado, as reformas estruturais no imobiliário e no turismo, permitiram que Portugal tivesse a partir de 2015 um “boom” nestes dois setores absolutamente extraordinário. Ora, considerando estes dois contextos, como podemos comparar a política orçamental dos dois períodos em causa?

Entre junho de 2011 e o final de 2015, numa conjuntura muito difícil, o Governo de então reduziu o défice nominal em 6 pontos percentuais (p.p.), de 9% para 3%. Nos 4 anos seguintes, o Governo, numa conjuntura muito favorável, reduziu o défice nominal em metade (3 p.p. – de 3% para 0%).

Entre junho de 2011 e o final de 2015, numa conjuntura muito difícil, o Governo reduziu o défice estrutural em 6 p.p. (de 8% para 2%). Nos quatro anos seguintes, numa conjuntura muito favorável, o governo reduziu o défice estrutural em 2 p.p. (de 2% para próximo de 0%).

Mas o principal indicador da enorme diferença é que numa conjuntura muito difícil, o Governo entre 2011 e 2015 melhorou o saldo primário estrutural em 8 p.p. (passou de um défice primário de 5.6% para um superavit de 2.6%). Numa conjuntura muito favorável, nos 4 anos seguintes, entre 2016 e 2019, o governo melhorou o saldo primário estrutural em 0.3 p.p (passou de 2.6% para cerca de 2.9%).

Mas agora olhe-se para os fatores orçamentais. O Governo de 2011-2015 reduziu o défice nominal em 8 p.p. e o estrutural em 6 p.p., mas teve um aumento da despesa com juros (resultado da dívida acumulada e da subida da taxa de juro média) de 1.7 p.p. (a despesa com juros passou de 2.9% PIB em 2010 para 4.6% PIB em 2015).

É verdade que entre 2011 e 2015 a dívida pública subiu de 110% PIB para 130%. Mas isso resultou de dois efeitos: os juros e as reclassificações de perímetro (empresas públicas que estavam fora das contas públicas e que passaram para dentro, contando para o défice e a dívida pública). O efeito do saldo primário nos quatro anos foi praticamente nulo (isto é, o saldo primário, o saldo sem juros, foi equilibrado no conjunto dos quatro anos).

Já o Governo entre 2015 e 2019, que reduziu o défice nominal em 3 p.p. e o estrutural em 2 p.p., contou com uma redução da despesa com juros de 1.5 p.p (quase o mesmo montante de aumento dos quatro anos anteriores – dado que em 2019 a despesa com juros será de 3.1%).

A compra de dívida pública pelo programa do BCE é feita em 90% pelos Bancos Centrais nacionais. O que quer dizer que o Banco de Portugal terá neste momento cerca de 40 mil M€ de dívida pública Portuguesa, do qual naturalmente recebe juros. Parte desses juros são devolvidos, via dividendos, ao acionista Estado e via IRC também ao Estado.

O Governo que entre 2011 e 2015 reduziu muito significativamente o desequilíbrio das contas públicas contava em 2015 com cerca de 300 M€ de dividendos e IRC do Banco de Portugal. O governo seguinte, em 2019 tinha de receita destes dois fatores cerca de mil M€.

Já o investimento público era 2.3% em 2015 e em 2019 será de 2%.

Sim, a carga fiscal entre 2011 e 2019 subiu 2 pp do PIB (passou de 32.3% para 34.4%). Mas isso num contexto como vimos de crise e de necessidade de reduzir muito rapidamente o défice orçamental de 9% para um valor abaixo dos 3%. Este governo, num contexto muito favorável, e tendo de baixar o défice nominal em apenas metade do que foi feito nos 4 anos anteriores, ainda assim aumentou a carga fiscal em 0.6 p.p.

Ou seja, num contexto muito difícil, de recessão, de crise gravíssima na zona Euro e com o país fora dos mercados internacionais e sujeito a um programa da Troika, entre 2011 e 2015, o Governo anterior fez mais do dobro da consolidação orçamental que o Governo seguinte entre 2016 e 2019, que teve uma conjuntura muito favorável, de crescimento económico, política monetária do BCE, redução brutal dos juros e um “boom” do turismo e do imobiliário.

Não é difícil governar com popularidade (o que é diferente de governar bem) quando os ventos são de feição. O difícil é governar quando tudo parece estar de contrário. Aí, governar bem significa muitas vezes governar sem popularidade.

Post-scriptum sobre a discussão do OE

No debate do OE2020 o ministro das Finanças voltou a mostrar que não tolera qualquer tipo de crítica. Voltou a carregar sobre a UTAO, dizendo que a dúvida da UTAO sobre a estimativa da receita era “ilegítima”. Ora, o papel da UTAO é exatamente, tal como o do Conselho de Finanças Públicas (CFP), o de vigilância e supervisão orçamental. Como tal, as dúvidas e questões da UTAO ou do CFP são sempre legitimas. A obrigação de qualquer Governo e de qualquer ministro das Finanças e da sua equipa é de prestar os esclarecimentos necessários para que as dúvidas e questões possam ficar resolvidas.

Mas na realidade a acusação de dúvidas “ilegítimas” é apenas mais um episódio numa longa lista de situações em que o ministro das Finanças não foi capaz, nem de lidar com a crítica e a dúvida, nem de explicar, de forma sustentada e clara, as questões colocadas.

Recorde-se que na discussão do OE2019 a UTAO levantou uma outra questão, relativo ao saldo orçamental. Era a primeira vez que tal questão ocorria, e, portanto, o argumento de que tecnicamente é assim que se faz e que sempre se fez assim não colhe. A UTAO foi clara na dúvida e na crítica. A resposta do ministro das Finanças foi bastante deselegante. Dizendo que os “expertos” da UTAO são tão sabedores de contabilidade pública e de contabilidade nacional e que não sabiam isto. E depois terminou de forma pior, “mas no local próprio trataremos desse assunto”.

É sempre assim com todas as entidades e todas as pessoas que critiquem ou ousem sequer questionar o ministro das Finanças. Do FMI à Comissão Europeia, da UTAO ao CFP. Ou seja, quase que parece que ninguém percebe de Economia e de Finanças Públicas para além do Doutor Centeno…