Uma comparação (im)possível

Não é possível comparar de forma direta o que aconteceu na legislatura 2011/2015 com o que aconteceu de dezembro de 2015 a outubro de 2019). Mas o que nos mostram os números?

Ao longo destes últimos anos tem sido feita uma comparação direta e linear entre o período de 2011 a 2015 e o período entre 2016 e 2019. Ou seja, uma comparação direta entre as duas últimas legislaturas. Ainda esta semana, na discussão do OE2020, essa comparação foi feita diversas vezes. Sempre com o argumento básico que no período 2011-2015 havia umas pessoas “muito más”, que quiseram fazer mal ao país e aos Portugueses. E que, mesmo depois de 38% dos Portugueses terem dado o seu voto a essas pessoas “muito más”, o que significou ficarem em primeiro na votação, houve umas pessoas “muito boazinhas” que salvaram o país, conduzindo-o a quatro anos de “mel e leite”, de “muita fartura”. Sucede que essa comparação direta e feita de forma linear e simples não pode ser feita de uma forma séria.

Não é possível comparar o que aconteceu na legislatura que vai de julho de 2011 a novembro de 2015 com o que aconteceu na última legislatura (de dezembro de 2015 a outubro de 2019). Do ponto de vista económico, tal não é possível por três fatores principais:

  1. A conjuntura económica nacional e, sobretudo, a Europeia e internacional;
  2. A necessidade de consolidação orçamental e a existência/ausência da condicionante do programa da Troika;
  3. Os fatores orçamentais de receita e despesa (muito relacionados naturalmente com o primeiro aspeto, da conjuntura). A tabela no final deste artigo sumariza estes 3 fatores.

Do ponto de vista da conjuntura, que é o aspeto mais relevante, a comparação entre o período 2011-2015 e 2016-2019 é totalmente irrealista. Basta pensar que entre junho de 2011 e junho de 2014 Portugal teve sujeito ao condicionalismo do programa da Troika e fora dos mercados internacionais. Mas sobretudo, a conjuntura Europeia entre 2010 e 2013 foi a mais difícil da história do Euro. Houve uma recessão na zona Euro nesse período. Mas a própria zona Euro esteve em risco de implodir. E durante boa parte desse período, entre 2010 e 2012 (até à atuação do BCE), a discussão era se a zona Euro iria terminar e se não terminando, países como a Grécia e Portugal não teriam de sair do Euro.

A partir de 2013 as condições económicas foram melhorando, o que permitiu que a economia Portuguesa começasse a crescer e a reduzir o desemprego a partir de meados desse ano. Naturalmente, depois de uma recessão (e Portugal teve duas recessões seguidas: 2008-2009 e 2011-2013, sendo que a economia em 2010 cresceu 1.5% graças a uma “explosão” da dívida pública, que se tornou insustentável e conduziu, entre outros fatores, ao pedido de auxílio financeiro à Troika), a expansão económica demora algum tempo até atingir o seu máximo.

Assim, este período de expansão económica que vem de meados de 2013 até 2020 teve o seu pico em 2017-2018, fruto, em grande parte, da própria dinâmica do ciclo económico (recessão, aceleração, expansão, desaceleração, recessão, ….).

Quando olhamos para o período entre novembro de 2015 e outubro de 2019, temos um país já sem programa da Troika e que tinha regressado aos mercados financeiros no final de 2012 (1 ano antes do previsto no programa da Troika).

Por outro lado, a crise na Grécia teve o seu momento mais crítico em 2015, mas depois o governo Syriza percebeu a realidade, aceitou o 3º programa da Troika e os problemas da Grécia saíram do radar Europeu, diminuindo muito a turbulência da zona Euro. A turbulência na zona Euro terminou porque os países foram concluindo os seus programas de ajustamento, mas sobretudo pela ação do BCE e o reforço muito significativo, quer da supervisão orçamental, quer sobretudo dos instrumentos de apoio aos Estados.

A política de compra de ativos públicos (PSPP) do BCE iniciada em 2015 foi crítica para a redução brutal das taxas de juro da dívida soberana na zona Euro, bem como para as taxas de juro das empresas. A criação dos instrumentos de supervisão orçamental (Tratado Orçamental, Semestre Europeu, two-pack, six-pack e o PDM) aumentaram a confiança na zona Euro. A criação do ESM (European Stability Mechanism) permite que, hoje, a zona Euro tenha um “poder de fogo” de 500 mil M€ para acudir financeiramente a qualquer país que precise, por dificuldades de acesso aos mercados. A zona Euro tem hoje tudo aquilo que não tinha até 2012-2013. Ainda falta muita coisa, sobretudo ao nível da União Bancária. Mas muito se avançou nestes anos.

Temos a zona Euro com crescimento económico, o que naturalmente melhora as condições económicas de Portugal. E por outro lado, as reformas estruturais no imobiliário e no turismo, permitiram que Portugal tivesse a partir de 2015 um “boom” nestes dois setores absolutamente extraordinário. Ora, considerando estes dois contextos, como podemos comparar a política orçamental dos dois períodos em causa?

Entre junho de 2011 e o final de 2015, numa conjuntura muito difícil, o Governo de então reduziu o défice nominal em 6 pontos percentuais (p.p.), de 9% para 3%. Nos 4 anos seguintes, o Governo, numa conjuntura muito favorável, reduziu o défice nominal em metade (3 p.p. – de 3% para 0%).

Entre junho de 2011 e o final de 2015, numa conjuntura muito difícil, o Governo reduziu o défice estrutural em 6 p.p. (de 8% para 2%). Nos quatro anos seguintes, numa conjuntura muito favorável, o governo reduziu o défice estrutural em 2 p.p. (de 2% para próximo de 0%).

Mas o principal indicador da enorme diferença é que numa conjuntura muito difícil, o Governo entre 2011 e 2015 melhorou o saldo primário estrutural em 8 p.p. (passou de um défice primário de 5.6% para um superavit de 2.6%). Numa conjuntura muito favorável, nos 4 anos seguintes, entre 2016 e 2019, o governo melhorou o saldo primário estrutural em 0.3 p.p (passou de 2.6% para cerca de 2.9%).

Mas agora olhe-se para os fatores orçamentais. O Governo de 2011-2015 reduziu o défice nominal em 8 p.p. e o estrutural em 6 p.p., mas teve um aumento da despesa com juros (resultado da dívida acumulada e da subida da taxa de juro média) de 1.7 p.p. (a despesa com juros passou de 2.9% PIB em 2010 para 4.6% PIB em 2015).

É verdade que entre 2011 e 2015 a dívida pública subiu de 110% PIB para 130%. Mas isso resultou de dois efeitos: os juros e as reclassificações de perímetro (empresas públicas que estavam fora das contas públicas e que passaram para dentro, contando para o défice e a dívida pública). O efeito do saldo primário nos quatro anos foi praticamente nulo (isto é, o saldo primário, o saldo sem juros, foi equilibrado no conjunto dos quatro anos).

Já o Governo entre 2015 e 2019, que reduziu o défice nominal em 3 p.p. e o estrutural em 2 p.p., contou com uma redução da despesa com juros de 1.5 p.p (quase o mesmo montante de aumento dos quatro anos anteriores – dado que em 2019 a despesa com juros será de 3.1%).

A compra de dívida pública pelo programa do BCE é feita em 90% pelos Bancos Centrais nacionais. O que quer dizer que o Banco de Portugal terá neste momento cerca de 40 mil M€ de dívida pública Portuguesa, do qual naturalmente recebe juros. Parte desses juros são devolvidos, via dividendos, ao acionista Estado e via IRC também ao Estado.

O Governo que entre 2011 e 2015 reduziu muito significativamente o desequilíbrio das contas públicas contava em 2015 com cerca de 300 M€ de dividendos e IRC do Banco de Portugal. O governo seguinte, em 2019 tinha de receita destes dois fatores cerca de mil M€.

Já o investimento público era 2.3% em 2015 e em 2019 será de 2%.

Sim, a carga fiscal entre 2011 e 2019 subiu 2 pp do PIB (passou de 32.3% para 34.4%). Mas isso num contexto como vimos de crise e de necessidade de reduzir muito rapidamente o défice orçamental de 9% para um valor abaixo dos 3%. Este governo, num contexto muito favorável, e tendo de baixar o défice nominal em apenas metade do que foi feito nos 4 anos anteriores, ainda assim aumentou a carga fiscal em 0.6 p.p.

Ou seja, num contexto muito difícil, de recessão, de crise gravíssima na zona Euro e com o país fora dos mercados internacionais e sujeito a um programa da Troika, entre 2011 e 2015, o Governo anterior fez mais do dobro da consolidação orçamental que o Governo seguinte entre 2016 e 2019, que teve uma conjuntura muito favorável, de crescimento económico, política monetária do BCE, redução brutal dos juros e um “boom” do turismo e do imobiliário.

Não é difícil governar com popularidade (o que é diferente de governar bem) quando os ventos são de feição. O difícil é governar quando tudo parece estar de contrário. Aí, governar bem significa muitas vezes governar sem popularidade.

Post-scriptum sobre a discussão do OE

No debate do OE2020 o ministro das Finanças voltou a mostrar que não tolera qualquer tipo de crítica. Voltou a carregar sobre a UTAO, dizendo que a dúvida da UTAO sobre a estimativa da receita era “ilegítima”. Ora, o papel da UTAO é exatamente, tal como o do Conselho de Finanças Públicas (CFP), o de vigilância e supervisão orçamental. Como tal, as dúvidas e questões da UTAO ou do CFP são sempre legitimas. A obrigação de qualquer Governo e de qualquer ministro das Finanças e da sua equipa é de prestar os esclarecimentos necessários para que as dúvidas e questões possam ficar resolvidas.

Mas na realidade a acusação de dúvidas “ilegítimas” é apenas mais um episódio numa longa lista de situações em que o ministro das Finanças não foi capaz, nem de lidar com a crítica e a dúvida, nem de explicar, de forma sustentada e clara, as questões colocadas.

Recorde-se que na discussão do OE2019 a UTAO levantou uma outra questão, relativo ao saldo orçamental. Era a primeira vez que tal questão ocorria, e, portanto, o argumento de que tecnicamente é assim que se faz e que sempre se fez assim não colhe. A UTAO foi clara na dúvida e na crítica. A resposta do ministro das Finanças foi bastante deselegante. Dizendo que os “expertos” da UTAO são tão sabedores de contabilidade pública e de contabilidade nacional e que não sabiam isto. E depois terminou de forma pior, “mas no local próprio trataremos desse assunto”.

É sempre assim com todas as entidades e todas as pessoas que critiquem ou ousem sequer questionar o ministro das Finanças. Do FMI à Comissão Europeia, da UTAO ao CFP. Ou seja, quase que parece que ninguém percebe de Economia e de Finanças Públicas para além do Doutor Centeno…

Uma carta aos nossos leitores

Vivemos tempos indescritíveis, sem paralelo, e isso é, em si mesmo, uma expressão do que se exige hoje aos jornalistas que têm um papel essencial a informar os leitores. Se os médicos são a primeira frente de batalha, os que recebem aqueles que são contaminados por este vírus, os jornalistas, o jornalismo é o outro lado, o que tem de contribuir para que menos pessoas precisem desses médicos. É esse um dos papéis que nos é exigido, sem quarentenas, mas à distância, com o mesmo rigor de sempre.

Aqui, no ECO, estamos a trabalhar 24 horas vezes 24 horas para garantir que os nossos leitores têm acesso a informação credível, rigorosa, tempestiva, útil à decisão. Para garantir que os milhares de novos leitores que, nas duas últimas semanas, visitaram o ECO escolham por cá ficar. Estamos em regime de teletrabalho, claro, mas com muita comunicação, talvez mais do que nunca nestes pouco mais de três anos de história.

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No entanto, o jornalismo não é imune à crise económica em que, na verdade, o setor já estava. A comunicação social já vive há anos afetada por várias crises – pela mudança de hábitos de consumo, pela transformação digital, também por erros próprios que importa não esconder. Agora, somar-se-ão outros fatores de pressão que põem em causa a capacidade do jornalismo de fazer o seu papel. Os leitores parecem ter redescoberto que as notícias existem nos jornais, as redes sociais são outra coisa, têm outra função, não (nos) substituem. Mas os meios vão conseguir estar à altura dessa redescoberta?

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António Costa

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