PIB cresce mais, mas défice não mexe. Há folga?

A economia vai crescer mais do que o previsto, mas o Governo decidiu manter a meta do défice. Os números sugerem que o Governo tem uma "folga" para negociar com os parceiros parlamentares.

O Governo está a construir um Orçamento do Estado para 2022 (OE 2022) assumindo que a economia crescerá 5,5%, acima dos 4,9% estimados em abril no Programa de Estabilidade, mas decidiu manter a meta do défice inalterada nos 3,2% do PIB. Dado que o maior crescimento do PIB deverá trazer mais receita para o Estado, esta manutenção da meta do saldo orçamental significa que o Executivo a aproveitará para satisfazer mais reivindicações dos parceiros parlamentares.

Os números foram divulgados pelos partidos esta quarta-feira após as reuniões com o Governo de apresentação do cenário macroeconómico do OE 2022: o Ministério das Finanças está a construir o Orçamento com um crescimento do PIB de 4,6% em 2021 e 5,5% em 2022, acima das previsões anteriores (4% e 4,9%, respetivamente), e um défice de 4,5% do PIB em 2021 e de 3,2% do PIB em 2022, igual à estimativa anterior. Com um crescimento superior, seria de esperar um défice mais baixo? Depende.

O saldo orçamental resulta da diferença entre a receita e a despesa pública e, em teoria, o maior crescimento da economia levará a um aumento da receita (com mais impostos a ser cobrados, por exemplo) e uma redução da despesa (menos subsídios de desempregos, por exemplo). Porém, o valor depende também do impacto orçamental das novas medidas que o Governo vai introduzir no OE, as quais dependem da negociação com os parceiros parlamentares dado que o PS não tem maioria.

Já se sabe que o Governo está a negociar uma redução do IRS através do aumento dos escalões e redução das taxas, mais deduções para quem tem filhos, um alargamento do IRS Jovem, o habitual aumento extraordinário das pensões, entre outras medidas. Estas medidas têm um impacto orçamental negativo ao reduzirem a receita ou ao aumentarem a despesa, mas também poderá haver medidas com um impacto positivo, como é o caso do englobamento obrigatório dos rendimentos no IRS que pode levar a um aumento da receita fiscal.

Os números agora conhecidos sugerem que o Governo tem uma “folga” — do ponto de vista político, no sentido em que cumpre a meta — para negociar com os parceiros parlamentares, mantendo o défice de 3,2% do PIB. Em primeiro lugar, ao manter o défice nos 3,2%, tem 1.600 milhões de euros para “gastar” nas negociações, o equivalente às oito décimas que separam essa meta e o défice de 2,4% calculado pelo Conselho das Finanças Públicas em políticas invariantes (se não houvesse medidas novas no OE 2022). Este cálculo assume que os números de partida do CFP e do Governo são semelhantes, o que não é possível verificar neste momento.

Em segundo lugar, um maior crescimento da economia deverá permitir acomodar um maior impacto orçamental negativo de novas medidas, cuja dimensão não é quantificável neste momento uma vez que nem sempre o impacto do crescimento do PIB nas contas públicas é igual (mas será, certamente, positivo). Certo é que esta notícia traz uma margem de manobra maior para as negociações orçamentais que continuarão mesmo após a entrega do OE no Parlamento na segunda-feira.

Apesar de existir uma “folga” em termos políticos na ótica do cumprimento das metas a que o Governo se propõe, tal não quer dizer que na ótica das contas públicas haja uma folga dado que não estamos perante a perspetiva de um excedente orçamental. “Um défice orçamental nunca é uma folga”, defendeu recentemente Nazaré Costa Cabral, presidente do Conselho das Finanças Públicas (CFP), em entrevista ao Público, defendendo que apenas quando há excedente é que há uma situação de folga orçamental. E, mesmo aí, nem sempre: “Se um país tem uma dívida pública que é considerada excessiva, esse excedente tem de ser alocado à redução da própria dívida“, acrescentou, referindo-se ao rácio superior a 130% do PIB de Portugal.

Ao ECO, João Duque, economista e professor do ISEG, vai mais longe ao dizer que é preciso “reduzir rapidamente o défice e amortizar a dívida pública”. “Não temos muito tempo”, diz, afirmando que “quanto mais depressa melhor”. Duque duvida que seja possível crescer 5,5% no próximo ano, dado que “é mais fácil crescer muito em 2021” por causa da base baixa de 2020, admitindo que tal se possa dever ao efeito do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR). Porém, se tal acontecer, considera que a manutenção da meta do défice significa que vai haver despesa que “não será cortada como devia”. “Se têm mais receita com a economia a crescer e mantêm o défice é porque haverá mais despesa”, conclui.

Governo a gerir expectativas

Tendo em conta a experiência passada, também se pode dizer que o cenário macroeconómico do Governo não reflete apenas a proposta do OE, mas também medidas que ainda vão ser incluídas. Desde logo porque os limites de despesa que entram no Parlamento já têm folgas para a negociação posterior, na fase de especialidade, em que o PS costuma viabilizar propostas dos outros partidos. Este padrão já foi identificado tanto pelo CFP como pelos técnicos do Parlamento (UTAO).

Além disso, tem existido um jogo de expectativas. Por um lado, o Governo tende a ser conservador na previsão do défice, tendo frequentemente superado a meta a que se propôs nos últimos anos, o que levou a críticas dos seus parceiros parlamentares. Por outro lado, não pode assumir logo à partida que aponta para um défice abaixo dos 3% em 2022, ano em que as regras orçamentais europeias (nomeadamente o limite de 3% do défice) ainda estão suspensas, uma vez que dificultaria a negociação à esquerda.

Acresce que a incerteza ainda não acabou, apesar da evolução bastante favorável da pandemia e, por isso, da atividade económica. O Governo espera que a economia cresça 5,5%, ligeiramente abaixo dos 5,6% previstos pelo Banco de Portugal em junho mas acima dos 5,1% previstos pelo CFP em setembro. Um dos fatores cruciais para a concretização deste número é a recuperação das exportações de serviços (principalmente turismo), o que dependerá da evolução da vacinação a nível mundial e a inexistência de novas variantes resistentes às vacinas administradas.

Do lado das contas públicas, as incertezas estão em dossiers antigos como o Novo Banco ou o mais recente da intervenção na TAPLeão já assumiu que a transportadora terá um impacto de 990 milhões de euros no OE 2022–, assim como a herança da pandemia com a possível ativação de garantias que o Estado assumiu na fase de emergência para que as empresas tivessem acesso a crédito.

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