Fundo de recuperação: receber como nunca para gastar como sempre?

Por muito brutal que seja o impacto económico da crise da Covid-19 Europa reagiu rápido e em força. No total, os planos da os vários instrumentos disponibilizados pela União Europeia totalizam perto de 2,5 triliões de euros (perto de 20% do PIB de todos os países). Uma grande parte deste montante vem do BCE, que com perto de 1,5 triliões acaba por garantir, em mercado secundário, o financiamento dos estados do euro até meados do próximo ano, altura em que a bazuca europeia aprovada no último fim de semana estará disponível.

A estratégia europeia passa por controlar minimamente a pandemia, evitando novos confinamentos como os decretados no segundo trimestre, estabilizar a economia com a polícia orçamental e monetária e então, chegar ao próximo ano em condições de centrar a política económica no médio prazo e aproveitar o fundo de recuperação. O plano é correto, e se (um grande se…) a pandemia for controlada durante o próximo outono/inverno, há motivos para estar otimista quanto às perspetivas económicas pós 2020.

Já no caso português, esse otimismo deve ser mais temperado. É certo que Portugal beneficia também dos mesmos instrumentos europeus, mas fruto do seu endividamento (público e privado) tem menos margem para atuar no curto prazo, algo que acaba não só por prejudicar a recuperação da economia mas a própria resposta à pandemia.

Já no que diz respeito ao período pós 2020, Portugal garante de facto uma “pipa de massa” para os próximos anos, bem maior do que o que costuma receber. No entanto, a prática das ultimas décadas demonstra que o financiamento comunitário por si só não criou riqueza nem a convergência com os outros países da união. É bom que desta vez seja (mesmo) diferente.

Financiamento anual nos últimos quadros comunitários de apoio e entre 2021-2027 (milhões de euros)

Conforme divulgado pelo Governo, o valor total poderá chegar a 58 mil milhões de euros até 2027, entre o que ainda falta do PT 2020, o que virá do plano de recuperação (entre subvenções e empréstimos) e do próximo quadro comunitário de apoio. Este envelope, estará concentrado entre 2021 e 2023, período em que estão concentrados 32 mil milhões de euros, 12 mil milhões em 2020 e 2021 (6% do PIB anual em cada um dos anos) e oito mil milhões em 2022. Para o total do período, este envelope corresponde a uma média de 8300 milhões de euros, por ano (cerca de 4% do PIB). Para se ter melhor a noção do que isto representa, basta ver que nos três últimos quadros comunitários de apoio, entre 2000 e 2020, Portugal recebeu no total 88 mil milhões de euros, cerca de 4200 milhões de euros por ano (2.5% do PIB).

Esta pipa de massa deveria bastar para ficar positivo quanto ao futuro da economia portuguesa, no entanto, se o passado servir de guia, pode não ser o caso….

PIB per capita (UE 28=100) em Portugal e nos países da convergência

Como é bastante conhecido, ao longo dos últimos 25 anos, e aparece documentado no gráfico acima, o rendimento per capita (riqueza) português, manteve-se praticamente inalterado, face à média da UE – entre 60% e 65% da média. Ou seja, ainda que Portugal tenha crescido e a riqueza até tenha aumentado, continuou bastante mais pobre do que a média da União, mesmo depois de vários quadros comunitários de subsídios e vagas de “reformas”. E Portugal não se pode queixar do contexto externo. Os restantes países da convergência diminuíram a sua diferença face a UE, tendo passado de um rendimento 35% da média da União em 1996, para perto de 60%, apenas cinco pontos abaixo de Portugal. Ou seja, nos últimos 25 anos, Portugal não só se manteve mais pobre do que a média da União Europeia, como passou a estar mais próximo do grupo dos mais pobres do que dos mais ricos

Portanto, desta vez tem mesmo de ser diferente. Portugal tem de fazer melhor. Principalmente:

1. Tem de executar mais. No último quadro comunitário de apoio a taxa de execução anda a volta de 50%. Esta execução tão baixa deve-se não só a candidaturas ou prioridades desadequadas, mas também a atrasos no co-financiamento público que estes pacotes exigem.
2. Tem também de escolher bem os setores e as empresas que vai apoiar. Se aquando da adesão a UE nos anos 80, Portugal tinha um défice acentuado de infraestruturas a todos os níveis, agora já não é o caso. Mesmo com mais fundos, há que ter uma intervenção mais cirúrgica, e menos centrada no investimento público como motor do desenvolvimento, mas antes como catalisador do investimento privado, principalmente estrangeiro.

O programa apresentado esta semana por António Costa e Silva, é (mais) um bom primeiro passo para definir os setores prioritários já que aponta uma estratégia setorial e declara que as empresas deverão estar no centro. No entanto, aposta em demasia em grandes obras públicas (ainda que algumas sejam necessárias como a melhoria da ferrovia e transportes públicos na áreas metropolitanos), e é relativamente vago e pouco (ou nada) quantificado. Parece também deixar de fora algo crucial como a investigação e necessária ligação entre as universidades e as empresas, mas acredito que tal possa ser alterado.

De qualquer forma, não é preciso reinventar a roda, nem recorrer a novos estudos para definir as prioridades. Recentemente o gabinete de estudos do ministério da economia publicou um excelente estudo em que apontava os setores que deveriam ser apoiados no período pós covid-19, tendo em consideração não só a sua situação atual mas também o seu potencial de crescimento/exportação tendo em conta as tendências esperadas para a economia mundial. O estudo apresenta uma lista relativamente detalhada e extensa, de mais de 90 sectores. Na tabela 1, em baixo estão apresentados quer os dez setores mais prioritários quer os menos prioritários.

Setores mais e menos prioritários para apoios públicos

Do lado dos mais prioritários surgem as indústrias exportadoras, como a indústria automóvel, da pasta de papel, agricultura, madeiras, maquinaria, transportes e têxteis e também, serviços de consultoria informática. Já do lado dos menos prioritários, surgem principalmente atividades imobiliárias e de turismo. Curiosamente, o setor dos transportes aéreos está no grupo dos menos importantes, mas foi para já o que recebeu mais apoio, com o empréstimo de 1200 milhões de euros para a TAP, e que será provavelmente o primeiro de muitos…

Quanto às empresas a apoiar, Portugal deve ter o cuidado de não criar ainda mais “zombies”, isto é, empresas que já não são lucrativas mas que apenas são mantidas pelos bancos ou estado para evitar as perdas (financeiras e de emprego) relacionadas com a sua falência. Segundo vários estudos¹, Portugal era até esta crise um dos países europeus com a maior percentagem destas empresas no total do tecido empresarial, representando entre 15% a 25% do total do capital das empresas portuguesas e entre 5% a 25% do emprego, dependendo dos setores.

Esta elevada prevalência de “zombies” tem elevados custos para a produtividade, já que estas empresas são menos produtivas (são cerca de 20% menos produtivas do que as outras empresas) e não têm capacidade de inovar já que apenas se querem manter vivas.

Para além disso, ao ajudar estas empresas, acaba por se prejudicar as outras são rentáveis, mas são sujeitas a esta concorrência “desleal”. É certo que agora não é a melhor fase para levar empresas a falência, dado o impacto que tal terá no emprego e na recuperação económica que se espera para 2021. Mas chegados ao próximo ano, e com o apoio europeu, é chegada a altura de deixar estes zombies à sua sorte.

O pior que poderia acontecer era ter crédito bancário ou financiamento europeu canalizado para empresas improdutivas ou praticamente falidas. Para evitar o aumento dos zombies, o estado pode recorrer à ajuda dos bancos que sabem melhor que ninguém quem são esses zombies. E se é certo que os bancos não estão também interessados agora em reconhecer as perdas com estas empresas, poderão estar no futuro mediante apoios públicos como as garantias ou a eventual criação de um “banco mau” a nível europeu para gerir os créditos mal parados.

Finalmente há também algo a fazer quanto a monitorização dos investimentos e do seu impacto. Para isso, não é necessário criar novas instituições ou complicar ainda mais. O governo deve sim aproveitar para fundir as estruturas existentes espalhadas por vários ministérios para definir as prioridades dos investimentos mas principalmente para medir o seu impacto. Este fundo deve ser visto como algo verdadeiramente excecional e aproveitado para mudar completamente o acompanhamento dos apoios públicos.

Conclusão

Portugal vai receber mais do que nunca, mas é bom que não gaste como sempre. Temos os próximos meses para escolher onde gastar esta pipa de massa. A maior parte do financiamento virá já nos próximos dois anos pelo que o tempo urge. O programa para a década apresentado por António Costa e Silva põe as empresas no centro e aponta setores estratégicos. É um começo, mas é relativamente vago e pouco (ou nada) quantificado. Para servir de base para a candidatura ao fundo de recuperação, Portugal deveria usar o tempo que falta até outubro para o refinar. O Governo, em conjunto com oposição, as empresas, bancos e a sociedade em geral, deve escolher devidamente os setores a apostar e aproveitar 2021 para começar a deixar cair as empresas inviáveis (zombies).

Apostar nos setores errados e em empresas sem viabilidade não gera crescimento, antes pelo contrário como aprendemos nas últimas décadas. Por muito generoso que este pacote possa parecer, os outros países também vão receber muito mais. Nas últimas décadas, Portugal atrasou-se face aos restantes países da convergência. Se agora se voltar a atrasar, pode ser para sempre…

_{¹ De entre os quais se destaca Fear the walking dead: zombie firms, spillovers and exit barriers de Ana Fontoura Gouveia e Christian Osterhold}